Gümrük Uyuşmazlıklarında Uzlaşma ve Yeni Gümrük Kanunu Taslağı Kapsamında Değerlendirilmesi
Reconciliation Procedure in the Customs Disputes and Its Process
Emine KOBAN,Tayfun ERCAN
Uzlaşma kurumunun yasallık ilkesine uygun olmadığından bahisle kaldırılması gerektiği yönünde görüşler bulunsa da uygulamaya ve istatistiklere bakıldığında uzlaşma kurumunun etkin bir şekilde kullanıldığı, ihtilafların büyük bir oranda uzlaşma sırasında çözüme kavuştuğu görülmektedir. Nitekim, Gümrük ve Ticaret Bakanlığı tarafından yayımlanan Gümrük Kanunu Taslağında da uzlaşma kurumuna yer verilerek uzlaşma kurumunun varlığı korunmuştur. Ancak, Gümrük Kanunu Taslağında, uzlaşılacak (vergi aslı ve cezalarında kaldırılacak kısım ile ilgili) miktar ve gümrük idaresinin takdir hakkının sınırları ile kullanılacak indirim ölçütlerinin belirlenmesi faydalı olacaktır. Bu çalışmada, gümrük uyuşmazlıklarında uzlaşma müessesi ve işleyişine değinilmiş ve Gümrük Kanunu Taslağı kapsamında değerlendirmeler yapılmıştır.
4458 sayılı Gümrük Kanunu, Gümrük Uyuşmazlıkları, Gümrükte Uzlaşma, Yeni Gümrük Kanunu Taslağı.JEL Sınıflandırması: H27
Although there are opinions that the reconciliation procedures should be abolished since it is a violation of the principle of legality, reconciliation practices and statics demonstrate that the procedure is effectively applied and the great majority of disputes have been resolved. Hence, the reconciliation procedure is also regulated in the draft bill on Customs Law published by the Ministry of Customs and Trade. Yet, the amount to be agreed (related to be suspended amount of tax principal and tax penalty), the discount criteria and the limits of discretionary power should be determined. In this article, the reconciliation procedure and its process are mentioned and evaluated in the scope of the draft bill on Customs Law.
Customs Law No. 4458, Customs Disputes, Reconciliation on Customs, The New Draft Bill on Customs Law.JEL Classification: H27
Giriş
Vergi uyuşmazlıkları, vergilendirme sürecinde aktif tarafta yer alan devlet ve/veya kendisine vergilendirme yetkisi verilmiş kamu kuruluşları ile verginin pasif tarafında yer alan vergi mükellefi, vergi yükümlüsü, vergi sorumlusu ya da ceza muhatabı arasında ortaya çıkmaktadır. Vergi uyuşmazlıklarının çözüme kavuşturulmasında yargı yoluna başvurmadan, tarafların idari aşamada ve barışçıl yolla çözüme yönelik girişimi olabileceği gibi; doğrudan yargı yolunu kullanmaları da mümkün olabilmektedir. Kanunkoyucunun, ortaya çıkan uyuşmazlıkların yargı mercilerine götürülmeden önce hızlı bir şekilde çözümlenebilmesini sağlamak üzere geliştirdiği ve takdir yetkisinde bulunan bazı kurulların, müesseselerin ve idari mekanizmaların işletilmesi için oluşturulan kurumların varlığı önemlidir.
Yapılan çalışmada, etkin bir idari çözüm yolu olan uzlaşmanın hukuki niteliği açıklandıktan sonra uzlaşmanın kapsamı ile usul ve esasları üzerinde durulmuştur. Daha sonra, uzlaşma ile itiraz başvurusunun aynı anda yapılıp yapılamayacağı açıklandıktan sonra uzlaşma müessesesi Gümrük Kanunu Taslağı ışığında ele alınmıştır.
1. Uzlaşma Müessesesinin Hukuki Çerçevesi
Uzlaşma, idare ile kişiler arasındaki ihtilafların dava konusu edilmeden önce görüşme yoluyla çözülmesini öngören bir kurumdur1 . Vergi hukukumuza ilk kez 28.02.1963 tarihli ve 205 sayılı Yasayla giren uzlaşma müessesesi ile ilgili olarak Yasanın gerekçesinde; Vergi ihtilaflarının süratle halli ve böylece mükelleflerin tereddütlerinin bir an önce giderilerek huzura kavuşmalarının temini, amme alacağının vaktinde hazineye intikali ve nihayet itiraz ve temyiz mercilerinin işlerinin hafifletilerek, ihtilaflar üzerine daha titizlikle eğilmelerine imkân sağlanması maksadıyla kanuna uzlaşma müessesesi ithal olunmuştur. Böylece mükellefle idare arasında da vergi yönüyle zuhur edecek ihtilafların yine kendi aralarında görüşülerek halli yolu açılmış bulunmaktadır2 .
Uzlaşma müessesesi VUK’da düzenlenerek Maliye Bakanlığınca uzun yıllardır uygulanırken (bu konuda 1981, 1986 ve 1987 yıllarında bazı değişiklikler yapılarak), VUK’un “Gümrük ve tekel vergileri” başlıklı 2’nci maddesinde, gümrük idareleri tarafından alınan vergilerin ve resimlerin bu Kanuna tabi olmadığı belirtilmekte ve bu vergi ve resimler ile ilgili olarak 4458 sayılı Gümrük Kanununun 242’nci maddesindeki hükümlerin uygulanacağı hükmü bulunmaktadır. VUK hükümleri, 4458 sayılı Gümrük Kanununa göre tahsil edilen vergileri ve cezaları kapsamaz iken aynı zamanda gümrük idaresince tahsil edilen vergiler ile ilgili uzlaşma imkânı da vermemektedir. Yanı sıra Gümrük Kanununda da bu yönde düzenlemeye yer verilmemesinden dolayı, uzlaşma müessesesinin gümrük mevzuatı açısından yeterli bir alt yapısı bulunmamaktaydı.
Daha sonraki süreçte, 13.02.2011 tarihinde kabul edilen 6111 sayılı Kanunda (m. 137), Gümrük Kanununa ilişkin olmak üzere yapılan düzenlemeyle, Kanuna eklenen 244’üncü maddede, gümrük vergi alacakları için “uzlaşma müessesesi” öngörülmüştür. Gümrük Kanununun 244’üncü maddesine uzlaşmayı ekleyen 6111 sayılı Kanunun 137’nci maddesinin gerekçesinde uzlaşma, “idare ile yükümlüler arasında çıkan ihtilafların yargı yoluna başvurulmadan, görüşme yoluyla çözümlenmesini öngören bir müessesedir.” şeklinde tanımlanmıştır. Bu çerçevede, yükümlü ile idare arasında ortaya çıkan ek tahakkuk konusu vergilere ve cezalara ilişkin uyuşmazlıkların yargı yoluna başvurmadan giderilmesi olanağı doğmuştur. Daha sonra Gümrük Uzlaşma Yönetmeliği, 27.08.2011 tarihli ve 28038 sayılı Resmî Gazetede yayımlanmış olup, söz konusu Yönetmelik 31.08.2011 tarihi itibarıyla yürürlüğe girmiştir. Burada belirtilmelidir ki; 1963 yılında vergi mevzuatımıza giren uzlaşma kurumu 48 yıllık bir gecikmeden sonra gümrük vergileri bakımından da kabul edilmiştir.
Vergi uyuşmazlıklarının çözüm yollarının Türk pozitif sisteminde sistematize edildiğinde, gerekirse öncelikle idari çözümler (barışçıl çözümler)-yargısal çözümler ayırımı yapılmaktadır. İdari çözümler, yükümlü ile vergi dairesi arasında uyuşmazlık konusunun çeşitli barışçıl yöntemlerle, anlaşarak ya da idari denetim ilkeleri doğrultusunda ortadan kaldırılmasına ilişkin yöntemlerdir. İdari çözümler için iki özellik belirtilebilir. Bu yollara başvurma zorunluluğu yoktur; idari yollara başvurudan sonra duruma göre yargısal çözüm istenebilmektedir3 .
VUK dışında yer alan gümrük vergilerine ilişkin uyuşmazlıklarda ise bu durum farklılık göstermekte ve sorunların önce idari aşamada çözümlenmesine çalışılmaktadır. Gümrük vergilerinde gümrük idaresi ile yükümlüler arasındaki uyuşmazlıkların ilk aşamada idari kademelerde çözümlenmesi4 gerekmekte ve idari yollar tüketilmeden yargıya gidilmesi mümkün bulunmamaktadır. İdari itiraz yolları tamamlanmadan yükümlülerin vergi mahkemelerinde dava açmaları durumunda, merci tecavüzünün varlığı kabul edilerek dava dilekçesi yetkili gümrük idarelerine gönderilmektedir.
Eski Gümrük Kanununda (1615 sayılı) bu konuda açık bir hükme yer verilmiştir. Daha sonra kabul edilen ve hali hazırda yürürlükte olan (4458 sayılı) Gümrük Kanununda da eski düzenlemeyle aynı doğrultuda bir hüküm mevcut bulunmaktadır. Ancak bu hüküm eski Kanundaki hüküm kadar açık değildir. Dolayısıyla idari başvuru yolları kullanılmaksızın doğrudan yargıya yapılan başvurularda yargının yaklaşımının idareye göre farklı olabileceğini ileri süren görüşler de mevcuttur5 . Eski Kanundaki gibi, açık bir şekilde düzenlenmese de, 4458 sayılı Gümrük Kanununun itiraz yollarını ve itiraz makamlarını düzenleyen hükümlerinden idari itiraz yollarına başvurulmadan yargıya gidilemeyeceği sonucu çıkmaktadır. Bu şekilde yapılacak uygulama, yargı organlarının iş yükünü azaltması bakımından olumlu değerlendirilebilir. Ayrıca, vergi idaresi ile mükelleflerin veya vergi sorumlularının devamlı bir uyuşmazlık içinde olmaları, vergi sisteminin yerleşmesine ve gelişmesine engel olarak da görülmektedir6 . Gümrük Kanununun 245’inci maddesinin üçüncü fıkrası; “Alınan kararlara karşı idari yargı merciine başvurulması bu kararın idare tarafından uygulanmasına engel oluşturmaz” şeklindeydi. Söz konusu düzenlemenin iptali için Anayasa Mahkemesine başvuru yapılmış olup, Anayasa Mahkemesi bu maddeyi iptal etmiştir. Anayasa Mahkemesinin verdiği iptal kararına7 göre idari para cezalarına karşı yargı organlarına başvurulması halinde tahsilatın durması, yani yargılama neticesinin beklenmesi gerekmektedir8 .
Gümrük Kanunu uyarınca yapılan ek tahakkuk ve para cezaları hakkında karar vermeye gümrük idareleri yetkili bulunmaktadır. Bu kapsamda ek tahakkuk ve ceza kararlarının gümrük idare amirleri tarafından karara bağlanması gerekmektedir9 . Gümrük uyuşmazlıklarında yükümlülerin başvurabileceği idari yollardan olan düzeltme yolu kaldırılmış ve yeni bir idari yol olan uzlaşma yolu getirilmiştir10 .
Doktrin çerçevesinde değerlendirme yapıldığında, 213 sayılı Vergi Usul Kanununda ve Gümrük Kanununda düzenlenen uzlaşma kurumuna yöneltilen en önemli eleştirinin, kanunilik ilkesine aykırı oluşu yönüyle olduğu belirtilebilir. Uzlaşma kurumunun yasallık ilkesine uygun olmadığı ve dolayısıyla uzlaşmanın kaldırılması gerektiği yönünde görüşler bulunmaktadır. Fakat aşağıda yer alan istatiski verilere bakıldığında uzlaşma kurumunun etkin bir şekilde kullanıldığı, ihtilafların büyük bir oranda uzlaşma sırasında çözüme kavuştuğu görülmektedir.
