Şekil-Usul Sakatlığında Sakatlık Derecesinin İdari İşlem Üzerindeki Etkisi

The Effect of Defect Grade on Administrative Action in Formal-Procedural Defect

Ali Can TURGUT

İdari işlemler, idarenin faaliyetleri arasında önemli bir yer tutmaktadır. İdari işlemler ile idare edilenlerin hukuki durumları üzerinde değişiklik yapılarak onların hak kaybına uğratılmaları muhtemeldir. Bu durumun yaşanmaması için idarenin keyfilikten uzak durarak hukuk devleti ilkelerine uygun olarak işlemlerini tesis etmesi gerekir. Çalışmanın temelini oluşturan idari işlemin şekil unsuru, idari işlemin dış dünyadaki maddi varlığını oluşturur. İdari usul ise işlemin yapılış sürecini içeren kurallardan oluşur. İdarenin işlemlerini yaparken uyması gereken ve kanunlarla öngörülen birtakım şekil ve usul kuralları vardır. Bu kurallar idarenin hukuka bağlı kalarak işlem yapmasını, keyfi tutum ve davranışlardan kaçınmasını sağlayarak bireylere hukuki güvence sağlar. İdarenin bu kurallara uymadan yaptığı işlemler, işlemin şekil unsuru yönünden hukuka aykırı olmasına yol açar. Ancak her şekil ya da usul sakatlığı işlemin iptal edilmesini gerektirmez. Danıştay kararlarında şekil ve usul sakatlığının hukuka aykırı olduğu kabul edilmekle beraber her şekil ve usul sakatlığının işlemin iptalini gerektirmediği belirtilmektedir. Danıştay kararlarında bu sakatlık türleri için “asli şekil sakatlığı, tali şekil sakatlığı” ayrımı yapıldığı görülmektedir. Çalışma kapsamında idari işlemin şekil-usul unsuru, şekil-usul unsurunda yer alan sakatlık halleri ve bu sakatlık hallerinin işlem üzerindeki etkileri, doktrindeki görüşler ve yargı kararları çerçevesinde ele alınarak incelenecektir.

İdari İşlem, İdari Usul, Asli Şekil Sakatlığı, Tali Şekil Sakatlığı, İptal Edilebilirlik.

Administrative actions have an important place among the activities of the administration. It is possible to cause loss of rights of those who are administered by administrative actions by making changes on their legal status. In order to avoid such a situation, the administration should establish its procedures in accordance with the principles of the rule of law, by avoiding arbitrariness. The formal element of the administrative process, forming the basis of our study, constitutes the material existence of the administrative process in the outside world. Administrative procedure, on the other hand, consists of rules that include the process of the action. There are some formal and procedural rules stipulated by the laws that the administration must comply with while carrying out its actions. These rules provide legal assurance to individuals by ensuring that the administration acts in accordance with the law and avoids arbitrary attitudes and behaviors. Actions carried out by the administration without complying with these rules cause the transaction to be unlawful in terms of form element. However, not every formal or procedural defect necessitates the cancellation of the action. In the decisions of the Council of State, although it is accepted that formal and procedural defects are contrary to the law, but it is stated that not all formal and procedural defects require the revocation of the action. In the decisions of the Council of State, it is observed that a distinction is made between these types of defects as “primary defects of form and secondary defects of form “. Within the scope of the study, the formal-procedural element of the administrative action, the defects in the formal-procedural element and the effects of these defects on the action will be reviewed within the framework of the views in the doctrine and the judicial decisions.

Administrative Action, Administrative Procedure, Primary form of Defect, Secondary form of Defect, Revocability.

Giriş

İdari işlem, idarenin idare hukuku hükümlerine tabi olarak hukuk düzeninde değişiklik yapmaya yönelik yaptığı işlemlerdir. İdare edilenlerin hukuki durumunu etkileyen işlemler idari işlemle dış dünyaya yansır.

2577 Sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununda (İYUK) idari işlemin unsurları yetki, şekil, sebep, konu ve amaç olarak sayılmıştır. Çalışmanın temelini oluşturan idari işlemin şekil unsuru, idare işlemin dış dünyadaki maddi varlığı ve maddi görüntüsüdür. İdarenin işlemlerini yaparken uyması gereken, kanunlarla öngörülen birtakım kurallar vardır. Bu kurallar idarenin hukuka bağlı kalarak işlem yapmasını, keyfi tutum ve davranışlardan kaçınmasını sağlayan ve aynı zamanda bireylere hukuki güvence sağlayan kurallardır. İdarenin bu kurallara uyulmadan tesis edilen işlemleri, idari işlemin şekil unsuru yönünden hukuka aykırı olması sonucunu doğurur.

İdari işlemin şekil unsurunun tanımının ve özelliklerinin inceleneceği çalışmada, şekil unsurunun içinde yer alan fakat bazı yazarlarca idari işlemin ayrı bir unsuru olarak görülen ve idari işlemin yapılış sürecini ifade eden idari usul ve özellikleri üzerinde durulacaktır. Ayrıca bu bölümde idare hukukunun temel ilkeleri arasında yer alan şekilde ve usulde paralellik ilkesi anlatılacaktır.

Çalışmada, şekil unsurunda yer alan sakatlık halleri, sakatlık türleri arasındaki derecelendirme ve bu sakatlık türlerinin idari işlem üzerindeki etkisi de ele alınacaktır.

I. İdari İşlemin Şekil Unsuru

Günlük hayatta şekil, “bir konuyu açıklamaya yarayan resim veya çizim”, “davranış biçimi, tutum, yol, tarz”, “bir kavramın, düşüncenin, olayın veya işin değişik oluş biçimi” anlamlarına gelmektedir.¹

İdari işlemin bir unsuru olarak şekil ise idarenin iradesinin dış dünyaya yansıtılmasında kullanılan araçtır.² Şekil, hukuki işlemin içeriğini değil ancak işlemin içinde yer alan kalıbı ifade eder.³ Başka bir ifadeyle de idari işlemin temelini oluşturan iradenin, dış dünyada oluşturduğu maddi biçim ve yine idari işlemin oluşumunda izlenen usul idari işlemin şekil unsuru ile açıklanır.⁴

2577 Sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu m. 2/1’de idari işlemin unsurları olarak “yetki, şekil, sebep, konu ve maksat” sayılmış, usul unsurundan ise bahsedilmemiştir. Doktrinde idari işlemin şekil unsuru; şekil ve usul unsurunu kapsayacak şekilde “biçim unsuru”,⁵ “usul ve şekil unsuru”,⁶ “şekil unsuru”⁷ olarak ifade edildiği gibi “usul unsuru”nun⁸ idari işlemin ayrı bir unsuru olarak da kabul edildiği görülmektedir.

İYUK m. 2’de idari işlemin unsurları arasında sayılan şekil, hem işlemin hazırlanış usulünü hem de iradenin dış görünüşünü kapsayacak şekilde kullanılmıştır.⁹

Kanaatimiz doktrindeki ağırlıklı görüşte olduğu gibi idari işlemin şekil unsurunun idari işlemin usulünü de kapsayacak şekilde kullanılması yönünde olup çalışmada da idari işlemin şekil unsuru bu doğrultuda kaleme alınacaktır.

İdarenin faaliyetlerinin belirli bir düzen içerisinde objektif ve güvenilir olması, bu faaliyetlerin belirli şekil ve usul kurallarına tabi olmasına bağlıdır.¹⁰ İdari işlemin şekli, işlemin görünüşünün ve dış dünyadaki varlığının kanıtıdır. Şekil bu özelliğiyle işlemin yapılışında izlenen usul kurallarından ayrılır.¹¹ İdari işlemin usulü ise, idari işlemin yapılmasında izlenen yol anlamına gelmektedir.¹² İdari işlemin ortaya çıkmasından önce ön inceleme, soruşturma yapma, görüş alma, savunma alma, bilgi verme, toplantı yeter sayılarına uyma gibi birtakım hazırlık aşamaları vardır. İşte idari işlemin ortaya çıkmasından önce izlenmesi gereken bu aşamalar usul kurallarını oluşturur.¹³ İzlenen usul kuralları ile ortaya çıkan şekil, idari işlemin oluşmasının kurucu unsurudur.¹⁴

İdari usul kuralları, maddi hukukun somut bir olaya uygulanma şartlarını içeren kurallardır ve yürütme gücünün icrası ile ilgilidir. Oysa şekil kuralları daha çok yargısal hukuki güvence sağlayan kurallardır.¹⁵ İdari usul, yargısal ve diğer hukuki koruma usullerinden farklıdır. Çünkü idari usulde idare, hem taraf hem de karar veren konumundadır.¹⁶

İdari işlemin şekli daha çok idari işlemle ilk karşılaşmada görülür. Bu da imza, yazılı metin, bazı ekler ve kroki ile olur. İdari işlemin yapılış biçimini ve yollarını içeren usul kuralları ise idari işlemle ilk karşılaşmada görülmez.¹⁷ Çünkü idari usul, ilgililerin çağırıp dinlenmesi, düşüncelerini açıklaması, delillerini sunma imkânı verilmesi gibi hukuken düzenlenen belirli bir süreci içerir.