Türk Soylu Yabancılara Çalışma İzni Verilmesinin Ön Şartı Olarak “Kütük Kaydı” ve Uygulaması

The “Registry Record” as a Prerequisite for Granting Work Permits to Turkic Foreigners and Its Implementation

Ali Hussein Ali AL-BAYATI, Fatma YAVUZ AL-BAYATI

Siyasi, ekonomik, sosyal nedenlerle veya güvenlik gerekçesiyle ülkelerini terk etmek zorunda kalan ve Türkiye’ye yerleşen Türk soylu yabancıların, Türk vatandaşlarına hasredilen meslek ve sanatları serbestçe yapabilmelerine dair düzenlemeleri içeren kanun ve yönetmelik, kimlerin hangi şartlarla “Türk soylu yabancı” statüsüne sahip olacağına bir açıklık getirmemiştir. Türk soylu yabancıların çalışma izni alabilmelerinin ön şartı olan “özel kütüğe kayıt” İçişleri Bakanlığı’nca oldukça sınırlı bir zeminde uygulama alanı bulmuştur. Kayıt için vatandaşı olduğu devletin konsolosluğundan alınacak Türk soylu olduğunu gösterir belge ibrazını zorunlu tutan Bakanlığın 2006/19 sayılı Genelgesi, Danıştay’ın 31.03.2022 tarihli kararıyla kısmen iptal edilmiş ve 2023 yılı itibarıyla Bakanlığın kütük kaydı uygulaması birçok Türk soylu yabancı lehine önemli değişikliklere uğramıştır. Bu çalışma, Türk soylu yabancıların Türk vatandaşlarına hasredilen meslekleri yapabilmelerine imkân tanıyan kanunun ortaya çıkış gayesi ile kişi yönünden kapsamını, Türk soylu yabancıların çalışma izni alabilmelerinin ön şartı olan kütük kaydı usulü ile İçişleri Bakanlığı’nın Türk soyluluğun tespitine dair 2023 öncesi ve sonrası uygulamalarını eleştirel bir bakış açısıyla ele almaktadır.

Türk Soylu Yabancı, Kütük Kaydı, Yabancılara Mahsus Kimlik Belgesi, Çalışma İzni.

The act and regulations regarding the Turkic foreigners forced to leave their homelands and prefer to settle in Turkey due to political, economic, social or safety reasons, due to political, economic, social or safety reasons, and their ability to freely engage in professions reserved for Turkish citizens do not clarify who and under which conditions will have the status of “Turkic Foreigner”. The prerequisite for Turkic foreigners to obtain a work permit, known as “special registration,” has been applied in a very limited scope by the Ministry of Interior. The Ministry’s Circular No. 2006/19, which mandated the presentation of a document proving Turkic origins must be obtained from the consulate of the state of citizenship, to be used for registration, was partially annulled by the Council of State’s decision of March 31, 2022 and starting from 2023 the Ministry’s registration process has undergone significant changes in favor of many Turkic foreigners. This study examines, through a critical point of view, the purpose and personal scope of the act that allows Turkic foreigners to engage in professions reserved for Turkish citizens, the practices of the Ministry of Interior, before and after 2023, related to the determination of Turkish origin through the registration process, which is a prerequisite for foreign individuals of Turkic foreigners to obtain a work permit.

Turkic Foreigners, Registry Record, Identification Document Specific to Foreigners, Work Permit.

Giriş

Türk soylu yabancıların Türkiye’de çalışabilmelerine dair birtakım serbestiler içeren 2527 sayılı Türk Soylu Yabancıların Türkiye’de Meslek ve Sanatlarını Serbestçe Yapabilmelerine, Kamu, Özel Kuruluş veya İşyerlerinde Çalıştırılabilmelerine İlişkin Kanun’un¹ 29 Eylül 1981’de yürürlüğe girmesinden bu yana kırk yılı aşkın süre geçmesine rağmen Kanun’un kimlere ne surette uygulanacağı hususunda oturmuş bir sistemin varlığından söz etmek güçtür.

Ayrımcılık, ötekileştirme ve hatta asimilasyon gibi sistematik insan hakları ihlallerine maruz kalmalarının yanı sıra savaşlar, terörizm, rejim değişiklikleri, ekonomik buhranlar gibi olumsuz yaşam koşulları nedeniyle dünyanın farklı coğrafyalarından çok sayıda Türk soyuna mensup kişi yaşamlarını sürdürmek üzere istikametlerini “anavatan” olarak niteledikleri Türkiye’ye çevirmişlerdir. Bu yöneliş ise Türkiye’de imtiyazlı bir statü ile çalışma hakkı elde etme potansiyeli olan yabancı kişi sayısını her geçen gün arttırmış, kimlerin Türk soylu olduğuna ve dolayısıyla 2527 sayılı Kanun’un kimlere uygulanacağına karar verme noktasında idareyi farklı zamanlarda farklı düzenlemeler yapmaya itmiştir.

2527 sayılı Kanun ve bu Kanuna dayanılarak çıkarılan Türk Soylu Yabancıların Türkiye’de Meslek ve Sanatlarını Serbestçe Yapabilmelerine, Kamu veya Özel Kurum, Kuruluş veya İşyerlerinde Çalıştırılabilmelerine Dair Kanunun Uygulanması Hakkındaki Yönetmelik’te² “Türk soylu yabancı”ya dair doğrudan bir tanıma veya bir tanım yapmaya yardımcı olabilecek kriterlere yer verilmemiş, bu tespit tamamen İçişleri Bakanlığı’nın takdirine bırakılmıştır. Kanunkoyucunun ve idarenin bu yaklaşımı sadece anılan mevzuat açısından değil, “Türk soyundan olanlar/kişiler”, “Türk soylu/asıllı”, “soydaş” ibareleri kullanılarak Türk soylu yabancılara çeşitli haklar tanıyan diğer düzenlemelerde de göze çarpmaktadır.³

“Türk soylu yabancı”lık birbirine eklemlenen biri hukukileşmiş diğeri ise hukukileşme sancısı çeken sosyolojik kökenli iki statüden meydana gelmektedir. Yabancılık statüsü, ulusal ve uluslararası hukukta daha çok vatandaşlık bağı üzerinden tanımlanmaktadır.⁴ Keza Türk Vatandaşlığı Kanunu’nun 3/I-(d) maddesi ile 04.04.2013 tarihli ve 6458 sayılı Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu’nun⁵ 3/I-(ü) maddesinde de yabancı, “Türkiye Cumhuriyeti Devleti ile vatandaşlık bağı bulunmayan kişi” olarak ifade edilmiştir. O halde, 2527 sayılı Kanun’dan yararlanacak kişi, her şeyden önce Türkiye’de bulunan ancak Türk vatandaşlığı bulunmayan bir “yabancı”dır.

Doktrinde “Türk soyluluk” kavramına dair az sayıda tanım girişimine rastlanılmış olsa da⁶ genel kanı bu kavramın kesin ölçütlerle tanımlanmasının mümkün olmadığı yönündedir.⁷ Gerçekten de Türk soyluluk kavramı hukuken belirsiz bir anlama sahip olup uygulanabilmesi için bir makamın teyidine, kişileri bu statüye sokan birtakım idari işlemlerin tesisine ihtiyaç duyar.⁸ Ayrıca Türk soyluluk tek başına soyut bir mefhum olsa da 2527 sayılı Kanun dahil birçok yasal ve idari düzenlemeyle bu kavrama bir hukuki sonuç bağlanmış olması idare açısından en azından bir çerçeve çizmeyi zorunlu kılmaktadır. “Türk soylu yabancı”lık statüsünün belirlenmesi noktasında idareye bırakılan geniş takdir yetkisinin sınırsız ve ölçüsüz bir biçimde kullanılması, yasama yetkisinin devri anlamına gelebileceğinden hukuk devleti açısından sorunlu bir tercih olacaktır.

Bu çalışmada da 2527 sayılı Kanun’un uygulanabilmesi bağlamında bir “ön şart” olan Türk soylu yabancılık statüsünün idarece ne şekilde tespit edildiğine dikkat çekilecek ve hukuk devletinin tecellisi için çeşitli eleştirilerde bulunulacaktır. Bu doğrultuda çalışmada önce genel olarak çalışma izinlerine ve çalışma hakkı bağlamında Türk soylu yabancıların istisnai konumlarına değinilecek, 2527 sayılı Kanun’un ortaya çıkış gayesi ve kişi yönünden kapsamı tespit edilmeye çalışılacaktır. Çalışmanın devamında idarenin düzenleme yetkisine ve Türk soyluluğun tespitinde sahip olduğu takdir alanına değinilecek ve İçişleri Bakanlığı’nın 2006-2022 yılları arasındaki uygulaması tartışılacaktır. Son olarak da idarenin 2023 yılı itibarıyla uygulama koyduğu yeni usulün çerçevesi ortaya konulacaktır. Çalışma içerisinde gerekli görülen yerlerde makalenin yazarları tarafından bizzat tecrübe edilen kütük kaydı sürecinden edinilen gözlemlere, Danıştay nezdinde açılan iptal davasının⁹ seyrinde elde edilen bilgi ve belgeler ile mahkeme kararının bireysel işlem yönünden yasal süresi içerisinde uygulanmaması üzerine Kamu Denetçiliği Kurumu’nun verdiği dostane çözüm kararında¹⁰ zikredilen ifadelere yer verilecektir.

I. Genel Olarak Yabancıların Çalışma İzni Alma Mecburiyeti ve Türk Soylu Yabancıların İstisnai Konumu

Yabancıların Türkiye’de çalışma hak ve özgürlüğüne sahip olduğu, 1982 Anayasası’nın 48/I maddesinde yer alan “Herkes, dilediği alanda çalışma ve sözleşme hürriyetlerine sahiptir. Özel teşebbüsler kurmak serbesttir.” ve 49/I maddesinde düzenlenen “Çalışma, herkesin hakkı ve ödevidir.” hükümlerinden çıkan ortak sonuçtur. Zira her iki hükümde de hak ve özgürlüğün öznesini belirleme noktasında Türk vatandaşları ile yabancılar arasında ayrım yapmaya olanak tanımayan “herkes” zamiri kullanılmıştır.¹¹ Bununla birlikte doğaldır ki her devlet, topraklarında bulunan yabancıların çalışma hak ve özgürlüğünü ekonomik gerekçelerle veya kamu düzeni ya da kamu yararının sağlanması gibi amaçlarla birtakım sınırlamalara tabi tutabilir. Keza 1982 Anayasası da Türkiye’de bulunan yabancıların temel hak ve özgürlüklerinin milletlerarası hukuka uygun olmak ve kanunla öngörülmek kaydıyla sınırlanabileceğini hüküm altına almıştır (m.16). Bu Anayasal hükme istinaden yürürlüğe konulan çeşitli kanunlarla yabancıların kimi meslek ve sanatları icra etmesi tamamen yasaklanmış kimi iş kollarında faaliyet göstermeleri ise çalışma izni alma koşuluna bağlanmıştır.

11.06.1932 tarihli ve 2007 sayılı Türkiye’de Türk Vatandaşlarına Tahsis Edilen Sanat ve Hizmetler Hakkında Kanun’da¹² sayma suretiyle bazı küçük el sanatları ile hizmetlerin Türk vatandaşı olmayanlar tarafından yapılmasının yasak olduğu düzenlenmiş, Kanun’da zikredilmeyen sanat ve hizmetlerin yabancılara yasaklanıp yasaklanmayacağının Bakanlar Kurulu kararı ile tespit olunacağı belirtilmiştir (m.1-3). 27.02.2003 tarihli ve 4817 sayılı Yabancıların Çalışma İzinleri Hakkında Kanun¹³ kabul edilinceye kadar yetmişin üzerinde kanunda oldukça dağınık vaziyette yer alan yabancıların çalışma hak ve özgürlüğüne ilişkin düzenlemeler bu Kanun’un yürürlüğe girmesiyle belli bir sistematiğe oturtulmuştur.¹⁴ Anılan Kanun, Türk vatandaşlarına hasredilen ya da yabancılara yasaklanan meslekler gibi kategorik bir hükme yer vermemekle birlikte yabancıların Türkiye’de çalışmaya başlamadan önce Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı’ndan izin alması gerekliliğini hüküm altına almıştır. Uluslararası işgücü hareketliliğinde proaktif davranma ve nitelikli işgücünü ülkeye çekme gayesi ile hazırlanan 28.07.2016 tarihli ve 6735 sayılı Uluslararası İşgücü Kanunu’nda (UİK)¹⁵ da genel hatlarıyla izin sisteminin uygulanmasına devam edilmiş, ancak hem kullanılan terminolojide hem de çalışma izni usul ve esaslarında bazı değişiklikler yapılmıştır.

Uluslararası İşgücü Kanunu, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı’nca yabancılara verilecek çalışma izni ve muafiyetlerde gözetilmesi gereken birinci öncelik olarak “uluslararası işgücü politikası”nı işaret etmektedir. Kanun’un 4. maddesinin ikinci fıkrasında uluslararası işgücü hareketliliği ve bölgesel gelişmeler, Göç Politikaları Kurulu kararları, istihdam ve çalışma hayatına ilişkin gelişmeler, sektörel ve ekonomik dönemsel değişiklikler, kalkınma plan ve programları, yabancının uyruğunda bulunduğu ülkeyle ikili ilişkiler, Türkiye’nin taraf olduğu ikili veya çok taraflı anlaşma ve sözleşmeler ile kamu düzeni, kamu güvenliği ve kamu sağlığı dikkate alınarak belirleneceği ifade edilen uluslararası işgücü politikası, bugün Türkiye’de yabancıların çalışma hak ve özgürlüğünün en belirleyici yasal sınırlarından biri görünümündedir.¹⁶

Bu bağlamda Türk vatandaşlarına hasredilmeyen alanlarda çalışmak isteyen yabancılar bizzat veya aracı kurum vasıtasıyla kural olarak doğrudan Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığına müracaat ederek çalışma izni veya çalışma izni muafiyeti talebinde bulunabilmektedir (UİK m.7). Bakanlık usulüne uygun olarak yapılan başvuruları uluslararası işgücü politikası çerçevesinde otuz gün içinde değerlendirmekte ve uygun gördüklerine, geçerlik süresi içinde Türkiye’de çalışma izni veya çalışma izni almaksızın çalışma hakkı veren muafiyet belgesi düzenlemektedir (UİK m.3/I-c, ç).

Yabancıların Türkiye’de çalışabilmelerine ilişkin genel kural, Uluslararası İşgücü Kanunu’nun anılan maddeleri ve bu Kanuna dayanılarak hazırlanan Uluslararası İşgücü Kanunu Uygulama Yönetmeliği’nde¹⁷ ayrıntıları ile düzenlenmiş olmakla birlikte farklı mevzuatlarda bir kısım yabancıların çalışabilmelerine ilişkin özel düzenlemelere yer verildiği de görülmektedir. Bu düzenlemelerden biri de bu çalışmanın da konusu olan 25.09.1981 tarihli ve 2527 sayılı Kanun ve bu Kanuna dayanılarak çıkarılan Uygulama Yönetmeliği’dir.

2527 sayılı Kanun’un 3. maddesinde yer alan “Türk soylu yabancıların, kanunlarda Türk vatandaşlarının yapabileceği belirtilen meslek, sanat ve işlerde çalışabilme ve çalıştırılabilmeleri için, özel kanunlarda aranan nitelikleri taşımak ve yükümlülükleri yerine getirmek şartıyla, bu Kanun ve Yabancıların Çalışma İzinleri Hakkında Kanuna göre, İçişleri ve Dışişleri Bakanlıkları ile diğer ilgili bakanlık ve kuruluşların görüşleri alınarak Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığınca izin verilir.” hükmü ile “Türk soylu yabancı” statüsüne sahip kişilerin Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığınca düzenlenen çalışma izninin¹⁸ ardından özel sektörde bir işverene bağlı veya bağımsız olarak çalışabilmelerinin yanı sıra kamu görevlisi olabilmelerine de imkân tanınmaktadır.¹⁹ Böylece Türk soylu yabancılar, söz konusu Kanun’un uygulanması ve Türk vatandaşlarına hasredilen meslekleri yapabilmeleri bakımından diğer yabancılara göre istisnai bir konum, önemli bir ayrıcalık elde etmiş olmaktadır. Öyle ki doktrinde 2527 sayılı Kanun’un çalışma hak ve özgürlüğü bakımından Türk vatandaşları ile Türk soylu yabancılar arasında büyük ölçüde “eşitlik” sağladığı belirtilmektedir.²⁰

Nihayetinde devlet memurluğuna kadar geniş bir alanda²¹ çalışma hak ve özgürlüğü tanıyarak Türk soylu yabancıyı Türk vatandaşına yaklaştıran 2527 sayılı Kanun’un uygulanması bakımından en önemli sorun, bu çalışmanın da esasını oluşturan “Türk soylu yabancı”lık statüsünün hangi usul ve ispat araçlarıyla kazanıldığı hususudur. Ancak bu kısma geçmeden önce 2527 sayılı Kanun’un “ruhu” hakkında fikir vermesi amacıyla hangi gayeyle yürürlüğe konulduğuna ve kişi yönünden kapsamına değinmek gerekir.

II. 2527 Sayılı Kanun’un Ortaya Çıkış Gayesi ve Kişi Yönünden Kapsamı

Millet bilincine erişmiş kadim bir toplum olarak bugün dünya üzerindeki Türk soylu nüfusun genişliği düşünüldüğünde, 2527 sayılı Kanun’un ortaya çıkış gayesinin bu kitlenin tamamının Türkiye’de imtiyazlı bir şekilde çalışabilmesine imkân tanımak olmadığı rahatlıkla söylenebilir. Bu noktada Kanun’un gerekçesinde yer alan ifadeler ve Milli Güvenlik Konseyi görüşmelerinde sarf edilen kelimeler bu düşüncemizi doğrular niteliktedir.

2527 sayılı Kanun’un amacı, 1. maddesinde “Türkiye’de ikamet eden Türk soylu yabancıların ihtiyaç duyulan meslek ve sanatları serbestçe yapabilmelerine, Türk Silahlı Kuvvetleri ve Güvenlik Teşkilatı hariç olmak üzere kamu, özel kuruluş veya işyerlerinde bu meslek ve sanat dallarında çalıştırılabilmelerine olanak sağlamak” olarak ifade bulmuş, gerekçesinde ise şu açıklamaya yer verilmiştir:²² “... türlü nedenlerle hem Türkiye’de yerleşen, hayatını devam ettirmek zorunda bulunan ve vatandaşlığımıza alınmadığı için de çok müşkül duruma düşmekte olan soydaşlarımızı korumak ve hem de memleket yararına bu soydaşlarımızın meslek ve sanatlarından faydalanmak amacıyla vatandaşlığımıza alınmasalar bile kendilerine, Türk vatandaşları gibi meslek ve sanatlarını serbestçe yapma olanaklarının tanınmasının birçok faydalar sağlayacağı ve keza Türkiye’de milyonlarca lira sarfedilerek yetiştirilen soydaşlarımızın yabancı ülkelere göçünü de önleyeceği kuşkusuzdur.” Gerekçesi itibarıyla Kanun’un temelde üç amaca hizmet etmek üzere hazırlandığı anlaşılmaktadır: (i) Çeşitli nedenlerle hayatını Türkiye’de sürdürmek mecburiyetinde olan Türk soylu yabancıların korunması, (ii) Hem kamu hizmetlerinin ifasında hem de serbest piyasada Türk soylu yabancıların meslek ve sanatlarından istifade edilmesi, (iii) Türkiye Cumhuriyeti’nin maddi imkanları ile öğrenimlerini Türkiye’de tamamlayan Türk soylu yabancıların farklı ülkelere göç etmesinin önlenmesi.²³

Milli Güvenlik Konseyi görüşmelerinde yer alan ve Kanun’un amaç ve kapsamını somutlaştırmaya yarayan şu ifadeler de dikkat çekicidir:²⁴