Ultra-Vires Yetki Kullanma İddiasının Federal Alman Anayasa Mahkemesi’nin 05.05.2020 Tarihli Kararı Örneğinde İncelenmesi

Examining the Alleged Use of Ultra-Vires Authority in the Example of the German Federal Constitutional Court’s Decision dated 05.05.2020

A. Fusün ARSAVA

Federal Alman Anayasa Mahkemesi’nin 05.05.2020 tarihli kararı Avrupa Birliği Adalet Divanı (ABAD) ve Federal Alman Anayasa Mahkemesi ilişkisinde önemli bir dönemeç teşkil etmektedir. Devlet tahvillerinin Avrupa Merkez Bankası tarafından satın alınmasını öngören Avrupa Merkez Bankası Programını AB Hukuku’na uygun bulan ABAD kararını ölçülülük prensibini dikkate almaması nedeniyle kabul edilemez ve icra edilmesi mümkün olmayan ultra-vires nitelikli keyfi bir karar olarak ilân eden 05.05.2020 tarihli Federal Alman Anayasa Mahkemesi kararı Alman anayasasının entegrasyona açık yaklaşımını ve Almanya’nın yıllardır sürdürdüğü entegrasyon politikasını tehlikeye sokan bir karar olarak değerlendirilmektedir. Federal Alman Anayasa Mahkemesi’nin karar gerekçeleri yanı sıra karara yapılan eleştirilere yer verilen makalede, AB kararına riayetten kaçınmanın Divan’ın yargısal otoritesi bakımından doğacak sonuçlarına ışık tutulmaktadır.

Ölçülülük Prensibi, Ultra-Vires Tasarruf, Anayasa Şikâyeti Davası, Münferit Yetki Prensibi, Avrupa Merkez Bankası.

The decision of the German Federal Constitutional Court dated 05.05.2020 constitutes an important turning point in the relationship between the European Court of Justice (ECJ) and the German Federal Constitutional Court. The ECJ decided that the European Central Bank Program, which provides for the purchase of government bonds by the European Central Bank, is in compliance with EU Law. On the other hand, the decision of the German Federal Constitutional Court dated 05.05.2020 declared the decision of the ECJ as an arbitrary decision of ultra-vires nature, which is unacceptable and impossible to enforce because it does not take into account the principle of proportionality. The decision of the German Federal Constitutional Court is considered as a decision that jeopardizes the open approach of the German constitution to integration and the integration policy that Germany has been pursuing for years. The article, which includes the reasons for the decision of the German Federal Constitutional Court as well as the criticisms made for the decision, sheds light on the consequences of avoiding compliance with the EU decision in terms of the judicial authority of the Court.

The Principle of Proportionality, Ultra-Vires Acts, Constitutional Complaint Case, The Principle of Individual Authority, The European Central Bank.

GİRİŞ

Federal Alman Anayasa Mahkemesi ilk kez 1974 tarihli Solange I kararı ile AB hukuk normlarını Alman anayasası muvacehesinde denetleme hakkını saklı tutmuştur.¹ Temel hak teminatının AB seviyesinde ABAD içtihatlarıyla geliştirilmesi ertesinde Federal Alman Anayasa Mahkemesi 1986 tarihli Solange II kararı ile Solange I kararından dönmüş² ve 1993 tarihli Maastricht ve 2009 tarihli Lizbon anlaşmasına ilişkin kararlarında denetim yetkisini yavaş yavaş ağırlıklı olarak ultra-vires tasarruflarla ve anayasal kimliğin ihlâli ile sınırlamıştır. Federal Alman Anayasa Mahkemesi arada geçen zaman diliminde 2016 tarihli OMT kararında olduğu gibi,³ verdiği diğer kararlarında AB Hukukunu denetleme yetkisini gündeme getirse de bu durum ABAD ve Federal Alman Anayasa Mahkemesi arasında 05.05.2020 tarihli Anayasa Mahkemesi kararına kadar bir gerilim yaratmamıştır.⁴

05.05.2020 tarihli kararıyla Federal Anayasa Mahkemesi kuşkuya yer bırakmaksızın Alman ve Avrupa hukuk tarihinde bir dönüm noktası yaratmıştır. 2016’da aylık 80 milyar Avro’ya varan miktarda devlet tahvillerinin Avrupa Merkez Bankası tarafından satın alınmasını öngören PSPP (Public Sector Asset Purchase Program) nedeniyle ABAD nezdinde açılan davada AB Hukukuna uygun bulunan PSPP aleyhine Federal Anayasa Mahkemesi nezdinde Federal Meclis ve Federal Hükümet aleyhine açılan anayasa şikâyeti davasında PSPP programına esas olan Avrupa Merkez Bankası Konsey kararlarının kaldırılması ve Federal Almanya’da icra edilmemesi talep edilmiştir. Anayasa şikâyetçisi açtığı davada Federal Meclis ve Federal Hükümetin PSPP programının Avrupa Merkez Bankası Konseyi tarafından ihdası bağlamında hareketsiz kalmasının temel haklarının ihlâline yol açtığını iddia etmiştir. Ekonomik ve siyasi sonuçlarının gözardı edilmesi mümkün olmayan Federal Alman Anayasa Mahkemesi İkinci Senatosu’nun Avrupa Merkez Bankası’nın PSPP programına ilişkin 05.05.2020 tarihli kararı Federal Alman Anayasa Mahkemesi’nin itibarına ve GG’nin (Grundgesetz-Alman Anayasası) entegrasyona açık yaklaşımına zarar vermiştir. Karar mahkemeler arası işbirliği ilişkisini ve AB Hukuku’na olan güveni tehlikeye sokmuştur. Karar aynı zamanda yasama ve yürütme organlarının tasarruf alanlarını anayasaya aykırı şekilde daraltmıştır. Verilen karar ile Federal Meclis, Federal Hükümet ve Federal Alman Merkez Bankası AB Hukuku muvacehesinde yerine getirmeleri mümkün olmayan görevlerle karşı karşıya kalmıştır.⁵

Federal Alman Anayasa Mahkemesi’nin 05.05.2020 tarihli kararı kendi içindeki çelişkili içeriği ve gerekçeleri itibariyle GG ışığında savunulması mümkün olan bir karar olarak görülmemektedir. Karar siyasi çevrelerde mevcut olan AB karşıtlığına katkı yapmıştır. Kararın Avro alanında olumsuz etkiler gösterme olasılığı yanı sıra, ortak bir hukuk teşkil eden AB hukuk düzeni bakımından da önemli tereddütlere yol açma olasılığı bulunmaktadır.

I. KARAR GEREKÇELERİNİN ZAFİYETİ

Federal Alman Anayasa Mahkemesi’nin 05.05.2020 tarihli kararı anayasa muvacehesinde sayısız zafiyetler göstermektedir. Federal Alman Anayasa Mahkemesi’nin 05.05.2020 tarihli karar bununla beraber İkinci Senato’nun özellikle Maastricht kararından itibaren geliştirdiği içtihadı ile uyumlu görülmektedir.⁶ İkinci Senato’nun daha önceki kararlarında Avrupa entegrasyonu bağlamında AB’ne yetki devri sonucu herkesin AB tasarruflarına karşı anayasa şikâyeti yapma hakkını kabul eden ve AB tasarruflarının ölçülülük prensibine göre Anayasa Mahkemesi’nin denetimine tabi olduğunu ilân eden yaklaşımı bu kararı ile daha da radikalleşmiş şekilde ortaya çıkmıştır.⁷

Federal Alman Anayasa Mahkemesi İkinci Senatosu 05.05.2020 tarihli kararında AB Adalet Divanı’nın Avrupa Merkez Bankası Konseyi’nin PSPP programını ve değişikliklerini AB Hukuku’na uygun bulan 11.12.2018 tarihli kararını AB önlemlerinin içerik ve şekil olarak anlaşmada öngörülen amaçlara erişmek için gereken ölçünün aşılmamasına matuf ölçülülük prensibinin (AB anl., 5. md, 4. fıkra) ihlâlini dikkate almaması nedeniyle kabul edilmesi ve icra edilmesi mümkün olmayan keyfi bir karar olarak ilân etmiştir. İkinci Senato’nun kararına göre 11.12.2018 tarihli AB Adalet Divan kararı bunun ötesinde AB Anlaşması’nın 19. madde, 1. fıkrası, 2. cümlesinde AB Adalet Divanı’na verilen yetkiyi açık bir şekilde aşmaktadır; karar üye devletler aleyhine kurumsal olarak üye devletler aleyhine önemli yetki kaymasına yol açan bir etki doğurma potansiyeline sahiptir. AB Adalet Divanı kararının ölçülülük prensibinin ihlâlini dikkate almaması yanı sıra AB anlaşmasında yer alan sınırlı münferit yetki prensibini ihlâl eden ultra-vires bir tasarruf teşkil etmesi nedeniyle bağlayıcı etki doğurması mümkün değildir. Federal Alman Anayasa Mahkemesi kararında ölçülülük prensibinin genel bir hukuk prensibi olmasına, bu nedenle AB anlaşmasının 5. madde, 1. fıkra, 2. cümlesinde de bu prensibe yer verilmesine rağmen Divan’ın şimdiye dek içtihadında bu prensibi yeterince dikkate almadığından hareket etmiştir. Ölçülülük prensibi Alman anayasa hukukunda açık şekilde öngörülmemekle beraber bireylerin temel hakları bağlamında hukuk devleti prensibinden istihraç edilen bir prensip olarak uygulama bulmaktadır. Ölçülülük prensibi temel hak benzeri statüleri doğrudan etkilenen bireyler bakımından geçerli bir prensip olarak nitelendirilmektedir. Federal Alman Anayasa Mahkemesi 05.05.2020 tarihli kararında buna karşın AB organlarının ve Federal Almanya’nın kurumsal yapısında yer alan organların yetkilerinin sınırlandırılmasında ölçülülük prensibinden hareket etmiştir. Ölçülülük prensibinin ancak yetki taksimi sorunlarında esas alınması mümkün değildir. Bir organın yetkisi kanunda öngörüldüğü ölçüde ya vardır ya da yoktur. AB seviyesinde AB anlaşmasının 5. madde, 1. fıkra, 1. cümlesinde yer alan münferit sınırlı yetki prensibi Birlik yetkilerinin üye devletlerin yetkilerinden ayrılmasında esas alınan prensip olarak karşımıza çıkarken, AB anlaşmasının 5. madde, 1. fıkra, 2. cümlesinde yer alan ölçülülük prensibi AB’nin Birlik yurttaşlarına karşı kullandığı yetkiler bağlamında geçerli olan bir prensip olarak karşımıza çıkmaktadır. Federal Alman Anayasa Mahkemesi’nin Avrupa Merkez Bankası PSPP programının üye devletler tarafından Avrupa Merkez Bankasına devredilen yetki sınırları dahilinde kalıp kalmadığının denetlenmesi bağlamında bu nedenle ölçülülük prensibine istinat edilmesi, dolayısı ile Avrupa Merkez Bankası PSPP programının ölçülülük prensibini ihlâl ettiği iddiası ile ultra-vires tasarruf olarak nitelendirilmesi mümkün değildir.

AB’nin Çalışma Usulü Hakkındaki Anlaşma Avrupa Merkez Bankası’na para politikasını yönetme görevi yanı sıra Birlik mali politikasını destekleme görevi vermiştir. PSPP’nin prensip olarak para politikası hedefi bulunmaktadır. Para politikasının bununla beraber mali politika üzerinde etkilerinin olduğu tartışılması gereksiz bir konudur. Bu nedenle Avrupa Merkez Bankası’nın para politikası üzerinde etki doğuran mali politika araçları kullanması AB’nin Çalışma Usulü Hakkındaki Anlaşmasına ters düşen bir durum teşkil etmemektedir.⁸ AB Anlaşması’nın 5. madde, 1. fıkrasında yer alan ölçülülük prensibi İkinci Senato’nun iddiasının aksine Birlik yetkilerini üye devletlerin yetkilerinden ayıran bir yetki dağılımı kuralı değildir. Ölçülülük prensibi hükmün açık ifadesine göre Birliğe kullanılmak üzere devredilen yetkilerin kullanılması çerçevesinde önem taşımaktadır. Yetkilerin olası yanlış kullanımı, ölçü dışı kullanımı yapılan düzenlemenin AB Adalet Divanı tarafından iptaline yol açar. Federal Alman Anayasa Mahkemesi Birlik ve Eyalet yetkilerinin birbirinden ayrılması çerçevesinde ölçülülük prensibinin denetimini reddettiği⁹ Kalkar II davasında verdiği kararda bu görüşü teyit ederek ölçülülük prensibinin Birlik-Eyalet ilişkisinde uygulanamayacağını, ölçülülük prensibinin bireysel hak ve özgürlükler bağlamında işlev taşıdığını vurgulamıştır.¹⁰

Federal Alman Anayasa Mahkemesi ilginç bir şekilde 05.05.2020 tarihli kararında ölçülülük prensibinin ihlâli iddiasını Avrupa Merkez Bankası’na yöneltilmek yerine Federal Meclise ve Federal Hükümete yöneltmiştir. Federal Meclisin ve Federal Hükümetin temsilcilerinin Avrupa Merkez Bankası Konseyinde yer almamalarına ve Konsey kararlarında herhangi bir şekilde doğrudan etki olanağına sahip olmamalarına rağmen, iddia edilen temel hak ihlâlinde Federal Meclisin ve Federal Hükümetin anayasa şikâyeti muhatabı olarak alınmaları açıklanması mümkün olmayan bir durum teşkil etmektedir. Avrupa Merkez Bankası Konseyinde üye devlet merkez bankası başkanı olarak Alman Merkez Bankası başkanı yer almaktadır. Kaldı ki Alman Merkez Bankası başkanı Avrupa Merkez Bankası Konseyinde PSPP programının oylanmasında karşı oy kullanmıştır; ancak Konsey kararının alınmasında bu karşı oy etkili olmamıştır. AB Adalet Divanı’nın nezdinde açılan davada ölçülülük denetimini sınırlı yapması para ve mali politika gibi uzmanlık gerektiren bir konuda kendisini sınırlamasından, bu bağlamdaki denetim yetkisini yetkili Avrupa kurumlarına bırakma tercihinden ileri gelmektedir.¹¹

İkinci Senato’nun kararının içeriğinde de çelişkiler bulunmaktadır. İkinci Senato’ya göre Avrupa Merkez Bankası’nın yetkileri para politikasıyla sınırlıdır. Federal Alman Anayasa Mahkemesi’ne göre mali politika araçlarının para politikası üzerinde yaptığı etkiler ölçülülük prensibinin ihlâline yol açmıştır. Ancak bu bağlamda Avrupa Merkez Bankasının fiyat istikrarını sağlama mükellefiyetinin mali politikalar üzerinden gerçekleştirilebildiğinin göz ardı edilmemesi gerekmektedir. Bu nedenle Avrupa Merkez Bankası PSPP programında para politikası üzerinde etkiler doğuran mali politika aracı olarak üye devlet borç tahvillerinin satın alınması yönteminin benimsenmesinde olağan dışı bir durum bulunmamaktadır.

İkinci Senato’nun kararında bir taraftan Avrupa Merkez Bankası’nın AB anlaşması ve anayasa hukuku muvacehesinde Federal Merkez Bankası, Federal Meclis ve Federal Hükümet kararlarından bağımsızlığı vurgulanırken, diğer taraftan Avrupa Merkez Bankası politikasının ve Avrupa Merkez bankaları sisteminin ulusal mahkemelerin denetimine tabi kılan bir yaklaşımın ortaya konulması önemli bir çelişki olarak değerlendirilmiştir.¹²

II. FEDERAL ANAYASA MAHKEMESİ İKİNCİ SENATO KARARININ AB HUKUKU VE AVRUPA POLİTİKALARI BAKIMINDAN SONUÇLARI

İkinci Senato’nun Avrupa Merkez Bankası’na ilişkin kararı Avrupa Birliği Hukuku alanında güvenilirlik ve siyasi işbirliği bakımından olumsuz sonuçlar doğurma potansiyeline sahiptir. Karar GG’nin entegrasyona açık yaklaşımını ve Almanya’nın yıllardır sürdürdüğü entegrasyon politikasını tehlikeye sokmaktadır.¹³ İkinci Senato’nun kararı ile birlikte Avrupa çapında saygınlığı olan Federal Alman Anayasa Mahkemesi ilk kez açıkça AB Adalet Divanı kararına riayet etmekten kaçınmıştır. AB Adalet Divanı kararına riayetten kaçınma Divanın yargısal otoritesini reddetme şeklinde açıklanmaktadır.¹⁴ İkinci Senato’nun kararı diğer ulusal mahkemelere AB Hukuku’nun gereğinin yerine getirilmesinden kaçınma bakımından kötü örnek olma potansiyeline sahiptir. Böyle bir uygulamanın AB Hukuku’nun işlevselliğini, mütecanisliğini, önceliğini ve AB Hukukuna sadakat prensibini tehlikeye sokacağı konusunda tereddüt bulunmamaktadır. Bu tehlike potansiyel olarak özellikle anayasal kimlikle bağlantılı ulusal kimliğe ilişkin AB Adalet Divanı kararları bakımından daha da büyüktür. İkinci Senato kararında temel hak ihlâlleriyle ilgili herhangi bir vurgulama yapmaktan kaçınmıştır. İkinci Senato’nun söz konusu kararı ile Birlik tasarruflarının ölçülülüğünün, dolayısı ile Birlik Hukuku’nun geçerliliğinin denetimi yetkisi yeterli gerekçelendirme kaydı ile prensip olarak Federal Alman Anayasa Mahkemesi’ne bırakılmıştır. Karar AB Hukuku’nun ortak hukuk olarak geçerliliği yaklaşımına uymamaktadır.¹⁵ Bu yaklaşım üye devlet mahkemelerine Birlik tasarruflarının yeterli gerekçelendirilmedikleri gerekçesine istinaden iç hukukta geçerliliklerini ve icrasını engelleme imkânı vermektedir. İkinci Senato’nun Avrupa Merkez Bankası kararı üye devletlerin benzer Birlik Hukuku mükellefiyetlerinden kaçınmasına yol açma potansiyeli bulunmaktadır. 05.05.2020 tarihli kararla Pandora’nın kutusu açılmıştır.