Hukukumuzdaki Son Gelişmeler Işığında Düzenleyici ve Denetleyici Kurumların Bağımsızlığı

The Independence of Regulatory Authorities in Accordance with the Latest Amendments in Turkish Law

Elif ÖZDEMİR

Ülkemizde Düzenleyici ve Denetleyici Kurumların sayısı, 2000’li yılların başından itibaren artış göstermiştir. Bu kurumlar, hukukumuzda, hakkında en çok değerlendirme yapılan kurumlar olup, pek çok makale ve araştırmaya konu edilmiştir. 2018 yılı itibariyle yürürlüğe giren Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi ise, İdare Hukukumuzda köklü değişiklikler yapmıştır. Bu değişiklikler, hem “Kanun Hükmünde Kararname”ler (KHK) hem de yeni sistemin düzenleme aracı olan “Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri” marifetiyle yapılmıştır. Bu kapsamda 2/7/2018 tarihli ve 703 sayılı KHK ile Düzenleyici ve Denetleyici Kurumların mevcut Başkan ve Üyelerinin 4 yılını dolduranların görev süresi sona erdirilmiş ve bunlara yönelik yeni bir görevden azil şartı getirilmiştir. 10/7/2018 tarihli ve 3 sayılı “Üst Kademe Kamu Yöneticileri ile Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Atama Usullerine Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi” ile de Kurul Başkan ve Üyelerinin görev süreleri ile atanma şartları yeniden düzenlenmiştir. Bu çalışmada, başta bu iki düzenleme olmak üzere hukukumuzda son dönemde yürürlüğe giren mevzuatın Düzenleyici ve Denetleyici Kurumların bağımsızlığına etkisi incelenmektedir.

Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar, Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi, Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi, Bağımsızlık, Görevden Azledilme Yasağı.

In our country, the number of Regulatory Authorities have risen since the early 2000s. These authorities have been the most evaluated institutes in our law, and have been subject of many articles and studies. The Presidential System of Government, which is in force as of 2018, has made fundamental changes in Turkish Administrative Law. These changes have been made via both Statutory Decrees and “Presidential Decrees”, the regulatory instrument of the new system. In this context, with the Statutory Decree no. 703 dated July 2nd, 2018, the term of the office of the chairman and the members of the current Regulatory Boards, who have completed four years in their positions, was terminated and a new rule of dismissal for these officers was introduced. By the Presidential Decree on “Senior Executive Officers and the Procedures of Appointment to the Public Agencies and Organizations”, no. 3 and dated July 10th, 2018, the term and the conditions of appointment of the chairman and the member of Regulatory Boards, were re-regulated. This article examines the effects of recently enforced regulations on the independence of the Regulatory Authorities, specifically focusing on two of them mentioned earlier.

Regulatory Authorities, Presidential System of Government, Presidential Decree, Independence, Ban on Dismissal.

Giriş

Ülkemizde özellikle 2000’li yılların başından itibaren sayıları artan Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar, pek çok akademik değerlendirmeye konu edilmiştir. Bu kurumlara yönelik getirilen en temel eleştiri, bağımsızlıklarına yönelik olup, bu kurumların “adacık” olarak tanımlanmasına sebep olmuştur. Bu nedenle, zaman içinde Düzenleyici ve Denetleyici Kurumların bağımsızlıklarını azaltmaya yönelik pek çok düzenleme yapılmıştır.

Ülkemizde, 2017 yılında yapılan Anayasa değişikliğini müteakip, 9/7/2018 tarihi itibariyle Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi yürürlüğe girmiştir. Bu kapsamda, İdare Hukukumuzda ve idari teşkilatımızda da çeşitli değişiklikler meydana gelmiştir. Bu değişiklikler, KHK’lar ve Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri marifetiyle gerçekleştirilmiştir.

Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminin incelenmesi ya da bu sisteme yönelik olumlu ya da olumsuz görüşler, bu çalışmanın kapsamı dışındadır. Bununla birlikte bu çalışmada, özellikle 703 sayılı KHK ve 3 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi marifetiyle, Düzenleyici ve Denetleyici Kurumların, en temel vasfı olan “bağımsızlık” unsuruna, özellikle Kurul üyelerinin atanmaları ve görevden alınmaları konularında yapılan müdahaleler ve etkileri incelenecektir. Bu inceleme neticesinde, ülkemizde Düzenleyici ve Denetleyici Kurumların diğer kamu kurum ve kuruluşlarından farklı olup olmadığı ile ayrı bir kategoride ele alınmasının gerekliliği irdelenecektir.

Mevzuatımızda Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlara ilişkin net bir liste bulunmamakla birlikte, doktrinde çok farklı görüşler mevcuttur. Bu çalışmanın kapsamını aşacağı için, söz konusu görüşlere yer verilecek ancak bir liste oluşturma çabasına girilmeyecektir.

I. Terim Sorunu

Bu çalışmanın odak noktasını oluşturan kurum yapılanması, literatürde farklı şekillerde tanımlanmaktadır. Bunlardan en yaygınları; Düzenleyici ve Denetleyici Kurum,¹ Bağımsız İdari Otorite,² Özerk Regülasyon İdaresi,³ Bağımsız İdari Kurum,⁴ Bağımsız Kurum/Kurul,⁵ Düzenleyici Kurum,⁶ Üst Kurul,⁷ Özerk Kurum ve Regülasyon Kurumu⁸ olarak özetlenebilir. Danıştay Kararlarında da bu kurumlar için “Düzenleyici Kurum”⁹ “Düzenleyici ve Denetleyici Kurum”,¹⁰ “Regülasyon Kurumu”,¹¹ “Üst Kurul”¹² ve “Bağımsız İdari Otorite”¹³ terimleri kullanılmaktadır. Esasen bu tanımlar, salt bir terim sorunu olmaktan ziyade bu kurumların nasıl anlamlandırıldığı ve konumlandırıldığı ile de ilgilidir.¹⁴

Bağımsız İdari Otorite terimi, Fransız hukukunda kullanılan “Autorité Administrative Indépendante” teriminin karşılığı olarak ülkemiz hukukuna girmiştir.¹⁵ Ancak Fransızca’dan tercüme edilen bu terimin, Türk hukuku için uygun olmadığı değerlendirilmektedir. Şöyle ki, hukukumuzda “otorite” şeklinde bir yapılanma bulunmamaktadır.¹⁶ “Kurum” terimi zaten “idari otorite” terimini karşılamaktadır. Ülkemizdeki örnekleri ayrı birer tüzel kişiliğe sahipken, Fransa’daki Bağımsız İdari Otoriteler, Médiateur dışında tüzel kişiliğe sahip değildir.¹⁷ Bu tür kurumların kurulmaya başlandığı 1990’ların sonu ve 2000’lerin başında, bu kurumların süper yetkilerinin olacağı, hem sektörden hem de siyasetten tamamen bağımsız olacağı beklentisi vardı. Ancak zaman içinde bu kurumların mali alandaki yetkilerine yapılan müdahaleler ve siyasetçilerin Kurul üyelerinin seçimi konusunda liyakati değil de sadakati esas alan tercihleri, söz konusu kurumların, beklenen “bağımsızlık”a sahip olmalarını engellemiştir. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminin yürürlüğe girmesiyle birlikte Düzenleyici ve Denetleyici Kurumların, özellikle üyelerine yönelik yapılan değişiklikler incelendiğinde, bu kurumları “bağımsız idari otorite” olarak adlandırmanın, uygun olmadığı değerlendirilmektedir.

Kaldı ki, bu kurumların oluşumu, teşkilatı, görev ve yetkileri, denetlenmeleri, Kurul Üyeleri ve çalışanlarının statüsüne ilişkin ortak usul ve esasları belirlemek üzere hazırlanan ancak yasalaşamayan 2004 tarihli Kanun Tasarısında¹⁸ da bu kurumlar, “Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar” olarak tanımlanmıştır. Ayrıca 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nda da “Düzenleyici ve Denetleyici Kurum” terimi kullanılmaktadır. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’nin, atamalarla ilgili temel düzenlemesi olan 3 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’ne ekli (1) ve (2) sayılı Cetvellerde de “Düzenleyici ve Denetleyici Kurum” ifadesi yer almakta ancak bu kurumların hangileri olduğuna değinilmemektedir.

Avrupa Birliği müktesebatında da ekonomik alanda regülasyon yapan kurumlar, “Ulusal Düzenleyici Kurum” ya da “Ulusal Regülasyon Otoritesi” olarak dilimize çevrilebilecek olan “National Regulatory Authority” (NRA)¹⁹ şeklinde isimlendirilmektedir.

Bu çalışma kapsamında, mer’i mevzuat ve Avrupa Birliği müktesebatıyla da paralel olacak şekilde, Türkçe kökenli bir terim olan ve yürüttükleri faaliyetle ilişkisini ortaya koyan “Düzenleyici ve Denetleyici Kurum” ifadesi kullanılmaktadır. Bu terim, bu nitelikteki kurumların en önemli özelliklerinden biri olan “yaptırım uygulama” yetkisini içermemesi bakımından ciddi bir ifade eksikliği barındırsa da,²⁰ hem yapısal anlamda hem de işlevsel anlamda idareyi karşıladığından daha dengeli bir kavramdır.²¹

Bu çalışmanın konusunu oluşturan Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar açısından bağımsızlık; bu kurumların organları, yerine getirdikleri görevleri ve bu görevlere ilişkin yaptıkları işlemler üzerinde ne yürütme organının ne de diğer idari mercilerin herhangi bir yetki ve denetime sahip olmaması anlamına gelir.²² Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar, bağımsız olmalarının yanı sıra, kuruluş kanunlarında “idari ve mali açıdan özerk” olarak yapılandırılmışlardır. Özerklik, bir kamu kurumunun kendi iradesine göre hareket etme imkânına sahip olmasını ifade etmektedir.²³ Bu kapsamda özerklik, bir idari birimin belirli görevleri kendi başına, kendi organlarıyla yapabilmesi ve bunun için gerekli kaynaklara sahip olabilmesini içermektedir. Özerklik, katı bir merkeziyetçi anlayışı yumuşatmak ve giderek aşmak için getirilen formüllerden birisi olup, egemen siyasi iktidara karşı bir perdedir. Özerk olmaları nedeniyle Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar yasama ve/veya yürütme erkinin kurucu işlemi dışında, örgütsel iç yapılanmaya, personel alımına, bütçe yapımı ve harcamaya ilişkin konularda kendileri karar verirler.²⁴