Avrupa Birliği Adalet Divanının Türkiye Kararları Bağlamında “Standstill” Hükmü

The “Standstill” Clause in the Context of the Decisions of the European Union Court of Justice

M. Ezgi ERTEN, Esra ÖZGÜN TEKİN

1970 tarihinde imzalanan Katma Protokol’ün 41/1. maddesi Türk vatandaşları için oldukça anlam teşkil etmektedir. Söz konusu madde “standstill” hükmünü açıklamaktadır. Adalet Divanı bu hükmü çeşitli şekillerde yorumlamıştır. İki binli tarihlerden bu yana Divan’ın yorumları yakından takip edilmektedir. Konu ile ilgili günümüze kadar verilen Türk vatandaşlarının durumu hakkındaki kararlar yeni yorumların yapılmasına imkân sağlamıştır. Özellikle “Soysal Kararı” ile standstill hükmünün doğrudan etkisi vurgulanarak, açık şekilde ortaya konmuştur. Bu kararın ardından AB üyesi ülkelere vizesiz girebilme ihtimali ortaya çıkmış ve Türk vatandaşlarının bu karardan faydalanabilmeleri için yapılması gereken hukuki ve siyasi seçeneklerin değerlendirilmesi gerekliliği doğmuştur. Karardan hangi Türk vatandaşlarının faydalanabileceği ve kararın hukuki boyutunun açıklanması önem arz etmektedir. Ortaklık hukuku açısından AB üye ülkelere Türk vatandaşlarının girişi, bu ülkelerde istihdam edilmeleri ve ikamet etme hakları ile ilgili Divan 50’den fazla karar vermiştir. Her ne kadar bu kararlar ile Türk vatandaşlarının AB üye ülkelerdeki hakları da şekillenmiş gibi gözükse de uygulamada hala sorunlar yaşandığı görülmektedir.

Ankara Anlaşması, Schengen Anlaşması, AB-Türkiye Ortaklık Hukuku, Standstill Hükmü, Soysal Kararı, Katma Protokol, Türk Vatandaşlarına Vizesiz Seyahat.

The article 41/1 of the Additional Protocol signed in 1970 is very meaningful for Turkish citizens. The article in question explains the “standstill” provision. The Court of Justice has interpreted this provision in various ways. Since the 2000s, the interpretations of the Divan have been followed closely. In particular, the direct effect of the standstill clause was emphasized with the “Soysal Case” and it was clearly revealed. After this decision, the possibility of visa-free entry to EU member states emerged and the necessity of evaluating the legal and political options that should be made for Turkish citizens to benefit from this decision arose. It is important to explain which Turkish citizens can benefit from the decision and the legal dimension of the decision. In terms of partnership law, the Court has made more than 50 decisions regarding the entry, employment, and residence rights of Turkish citizens in EU member states. Although it seems that the rights of Turkish citizens in EU member states have been shaped with these decisions, it is seen that there are still problems in practice.

Ankara Agreement, Schengen Agreement, EU-Turkey Association Law, Standstill Clause, Soysal Case, Additional Protocol, Visa-Free Travel for Turkish Citizens.

Giriş

Türkiye ile Avrupa Birliği arasındaki ilişki her zaman dinamik olmuştur. Bu dinamik yapı bazen zorlu hatta zaman zaman tıkanmaların söz konusu olduğu bir süreç içinde devam etmektedir. En önemli sorunların başında Türk vatandaşları için Birlik üye ülkelerine giriş için öngörülen ve sıkı bir şekilde uygulanan vize politikası gelmektedir. Avrupa Birliği üye ülkelerinde Türk vatandaşlarına (ister turistik olsun ister işçi isterse işveren) karşı Schengen hukukunun ısrarla uygulanması 1963 yılında imzalanan Ankara Anlaşmasından kaynaklı Ortaklık hukuku kapsamındaki haklarımıza aykırılık teşkil etmektedir.

Standstill hükmü, 1970 tarihinde imzalanan katma protokol ve Avrupa Birliği-Türkiye Ortaklık Konseyi’nin 2/76 ve 1/80 kararlarında ayrıntılı olarak ele alınmıştır. Söz konusu metinlerde Türk vatandaşları için öncelikle serbest dolaşım hakkı ile ilgili olarak diğer ülke vatandaşlarından daha farklı imtiyazlar verilmektedir. Düzenlemeye göre hüküm artık yürürlüğe girdikten sonra Türk vatandaşlarına uygulanan ülkelerin milli kurallarında herhangi bir zorlaştırmaya gidilemeyecektir. Maalesef, AB üye ülkelerinin imzaladığı Schengen Anlaşması’nın getirdiği sistem serbest dolaşım hakkını daha da zorlaştırarak bu özel statüyü göz ardı etmektedir. 1957 yılında imzalanarak 1958 yılında yürürlüğe girmiş olan “Avrupa Konseyi Üyesi Ülkeler Arasında Şahısların Serbest Dolaşımı Anlaşması” ile vize uygulamaları karşılıklı olarak kaldırılmıştı. Ancak daha sonra bu ve buna benzer ikili anlaşmalara aykırılık teşkil eden vize uygulamaları devreye girince standstill hükmünün yasakladığı “yeni kısıtlama” yasağına aykırılıklar günümüzde itiraz konusu yapılmaktadır.

1970’lerin son zamanlarında Türkiye’de meydana gelen siyasi çatışmalar öncelikle Almanya’yı daha sonra diğer Konsey üyesi devletleri korkutmuş ve arka arkaya Türk vatandaşları için vizesiz seyahatlerin dondurulma kararları verilmiştir. Askıya alınan vize uygulamalarından itibaren, bu sorun gündemimizi meşgul etmektedir. Zaman içinde özellikle Soysal kararından sonra, standstill kuralı hayata geçmeye başlamış olsa da daha sonra hem Avrupa Birliği Adalet Divanı’nın (ABAD) verdiği kararlarda hem de Avrupa Birliği üye ülkelerin uygulamalarında yeteri kadar etkin kılınmadığı görülmektedir.

I. Schengen Anlaşması

Avrupa Birliği’nde, İkinci Dünya Savaşı’nın getirdiği sarsıntının etkileri ekonomik kalkınmanın gerçekleştirilmesini öncelikli kılmıştır. İlk olarak işgücü ihtiyacındaki artış göze çarpmıştır. Bu ihtiyacı karşılamanın yolu olarak üçüncü ülkelerden işgücü istihdamı düşünülmüştür. Yani hem işgücü açığı kapatılacak hem de üçüncü ülkelerden gelen işçiler kalıcı olmayacakları için ekonomik sıkıntılar ile başa çıkılırken bu işçiler de herhangi bir sıkıntı teşkil etmemiş olacaktır. Ancak zaman içinde baş gösteren ekonomik durgunlukla birlikte işsizlik oranları artmış ve aynı zamanda gelişen teknoloji işgücü şeklinin değiştirmiştir. Ortaya çıkan bu durum üçüncü ülkelerden istihdam edilmiş işçilerin fazlalık olarak görülmesine neden olmuş ve ülkeler hemen konu ile ilgili nasıl tedbirler alınacağını tartışmaya başlamıştır² . İstihdam için getirilen üçüncü devlet vatandaşları ekonomik katkı sağlayan kişiler olarak değil, Avrupa devletlerinde sosyal düzen ve sınırlar için tehlike oluşturan kişiler olarak görülmüştür. Bu durum Avrupa’nın en önemli konularının başında gelen göç sorununun da başlangıcı olmuştur³ . Avrupa Birliği üyesi bazı devletler, iç pazarın gelişmesiyle birlikte idealleri olan Ortak Pazar kurabilmek için kişilerin serbest dolaşımının önemi bildiklerinden bu konu ile ilgili gerekli çalışmalara başlamıştır. Ancak bunu sağlarken göç konusundaki sıkıntıların önüne geçilmesi için de önlemler alınmak istenmiştir⁴ . 1985 yılında yaşanan bu gelişmeler neticesinde göç konusunda alınacak tedbirlerin netleştirildiği ve AB üye ülke vatandaşları dışında kalan herkesi etkileyen bir sözleşme yapılarak Birlik üye ülkelerin sınırlarından giriş hukuki bir zemine oturtturulmuştur.

Öncelikle Belçika, Lüksemburg ve Hollanda’nın oluşturduğu BENELÜKS ülkeleri aralarında sınırları tamamen kaldırmış ve ekonomik amaçlı olsun olmasın tüm vatandaşlarının bu ülkeler arasında serbest dolaşımına izin vermiştir⁵ . Bu iş birliğine Fransa ve Almanya’da dahil olmuş ve Schengen Anlaşması⁶ 1985 yılında imzalanarak göç politikasında ortak bir yol haritası hazırlanmıştır⁷ . Anlaşma’da ortak bir “schengen bölgesi” kurulması planlanmış ve bu bölgede Anlaşma’yı imzalayan ülkeler arasındaki iç sınır kontrollerinin tamamen kaldırılması kararlaştırılmıştır. İç sınır kontrollerinin kaldırılmasıyla birlikte gerek üye ülke vatandaşlarının serbest dolaşımında gerekse mal ve hizmetlerin herhangi bir teferruata gerek olmadan dolaştırılması konusunda fikir birliğine varılmıştır. Ancak bu başka bir sorunu gündeme getirmiştir; ortak dış sınırlar. Anlaşma’ya taraf ülkeler göç meselesinin sıkıntı yaratmaması için üye olmayan ülke vatandaşları için ortak dış sınır politikası uygulanması zorunluluğunu gündeme getirmiştir⁸ . Zaman içinde Anlaşmaya daha fazla üye devlet taraf olmuş ve Anlaşma Birlik hukukunun bir parçası haline gelmiştir⁹ .

Schengen düzenlemeleri kapsamına; schengen bölgesi sınırlarında serbest dolaşım, kolluk güçlerinde iş birliği, adli konularda uluslararası iş birliği, vize uygulamaları¹⁰ ve AB üye ülke vatandaşı olmayan kişilerin bölgedeki dolaşım hakları ile ilgili konular girmektedir¹¹ . Anlaşma’nın 7. maddesinde, iç sınırların kaldırılmasından kaynaklı meydana gelebilecek negatif durumların bertaraf edilebilmesi için vize politikalarının uyumlaştırılması düzenlenmiştir. 9. maddede ise, Schengen alanı içinde işlenebilecek suçlarla baş edebilmek için polis ve gümrük iş birliğini güçlendirme, her türlü gerekli bilgi alışverişinin yapılması yükümlülüğü getirilmiştir. Anlaşmada üçüncü ülke vatandaşları ile ilgili sadece yasadışı girişin önlenmesi ile ilgili düzenlemeler yapılmış, geri kalan kısım daha çok taraf devlet vatandaşlarının yükümlülükleri ile ilgili düzenlemeler olmuştur¹² .

Günümüzde Schengen alanında¹³ 27 ülke yer almaktadır¹⁴ . İrlanda, Schengen Sözleşmesi’nin bölgede uygulanan sınır kontrollerine ilişkin ve uygulanacak vize politikaları konusundaki düzenlemelerine katılmamakta, bu konularda iç hukukunu dikkate almaktadır. İsviçre, İzlanda, Lihtenştayn ve Norveç ise Birlik üyesi olmamalarına karşın Schengen iş birliği içinde olduklarından Schengen bölgesinin dış sınırları ile Birlik üye ülkelerinin ortak dış sınırları farklılık göstermektedir. Schengen bölgesinin dış sınır kapsamı daha fazla alana tekabül etmektedir.

Schengen Uygulama Sözleşmesi¹⁵ 26 Mart 1995¹⁶ yılında yürürlüğe girmiştir. Sözleşme, Schengen Anlaşması’nın uygulanması ile ilgili ayrıntılı düzenleme içermektedir. Sözleşme’yi önemli kılan özelliği ise sığınma ile ilgili düzenlemelerin Anlaşma’da yer almayıp bu Sözleşme’de yer almasıdır. Sözleşmede, sığınma başvurularının nasıl yürütüleceği, ortak dış sınırların güvenliğinin nasıl sağlanacağı ile ilgili planlamalar yapılmıştır. Kısacası serbest dolaşımın güvenli şekilde gerçekleştirilebilmesinde uygulanması gereken ortak politikaların oluşturulması için gerekli düzenlemeler yapılmıştır. Sözleşme’nin yapılma amacına bakıldığında asıl istenenin bir “Schengen duvarı” oluşturmak olduğunu görmek çok zor olmamıştır¹⁷ .

Schengen Sözleşme’si 142 maddeden oluşmakla birlikte¹⁸ taraf devletlerin uygulaması gereken ilkelere yer verilen 6 madde oldukça önemlidir. Maddede dış sınır kontrollerinden ne anlaşılması gerektiği açıklanmıştır. Tanımlanan sınır geçiş noktalarında, sınırı geçmek isteyen her kim olursa onlara karşı resmi görevliler tarafından yapılan kontrol işlemlerinin tamamı dış sınır kontrolü olarak tanımlanmıştır. Tanım yapılması önemlidir çünkü bu tanımla dış sınırlarda yapılan kontrollerin tüm üye devletler tarafından düzenli bir şekilde ve Sözleşme’ye taraf tüm devletlerin çıkarlarının korunabilmesine yönelik biçimde yapılması hedeflenmektedir¹⁹ . Sözleşme’deki 2. madde, dış sınırla birlikte iç sınırların kaldırılmasından²⁰ endişe duyan taraf devletlerin kuşkularını gidermek amacıyla, iç sınır denetiminin istisnai olarak gerektiğinde yeniden başlatılabileceği ile ilgili düzenleme yapılmıştır. 3. maddede resmi denetim yerleri belirtilmiş, bu yerler haricinde izinsiz bir geçiş söz konusu olursa üye devletlerin gerekli cezai işlem uygulamasına ilişkin yetki verilmiştir. 5. maddede üçüncü ülke vatandaşlarının sınırlardan geçiş şekli düzenlenmiştir²¹ . Ortak vize politikaları belirlenerek tek tip vize uygulaması ile ilgili düzenlemeler ise Sözleşme’nin 9 ile 18. maddeleri arasında yer almaktadır²² .

Schengen Sözleşmesi ile taraf ülkeler arasında dış sınır kontrolleri kaldırılarak bu kontrollerin dış sınırlara aktarılması, böylece taraf üye devlet vatandaşlarının serbest bir şekilde seyahatlerini gerçekleştirmelerinin önü açılmıştır²³ . Ortak bir dış sınır kontrolü beraberinde güvenlik problemini getirmiştir. Dış sınırların güvenliği için sınır kontrolünün güçlendirilmesi gerekliliği ortaya çıkmıştır. Avrupa’nın en büyük korkularından olan yasadışı göç konusunda sınır ülkelere daha fazla sorumluluk düşmüştür. Bu sebeple Schengen bölgesine dış sınırlardan girişlerde gereken vize ile ilgili konular detaylı şekilde düzenlenmiştir. Vize alma zorunluluğu olan ve olmayan ülke vatandaşları hakkında ortak bir liste oluşturulmuştur.

Schengen Anlaşması’ndaki standstill hükmü, üye devletlerin anlaşmanın uygulanması sırasında var olan sınırlarında güvenlik seviyesini korumasını gerektirmektedir. Başka bir deyişle, standstill hükmü, üye devletlerin, Schengen Anlaşması imzalandığında halihazırda yürürlükte olanın ötesinde, kimlik kontrolleri veya fiziksel denetimler gibi sınır kontrollerinde artışa yol açabilecek yeni önlemler getirmesini yasaklamaktadır. Standstill hükmü, üye devletlerin anlaşmanın AB içinde serbest dolaşım amacını baltalayabilecek politikalar uygulamasını engelleyerek Schengen sisteminin bütünlüğünü ve etkinliğini korumayı amaçlamaktadır.