Bir Uluslararası Hukuk Aktörü Olarak BM Güvenlik Konseyi’nin Küresel Sağlık Yönetişimindeki Rolü

The Role of the UN Security Council, as an Actor of International Law, in Global Health Governance

Sezai ÇAĞLAYAN

Yönetişim, klasik yönetim anlayışının işler hale getirilmesi için geliştirilen özgün bir modeldir. Bu modelin uluslararası sağlık krizlerine çare olabileceğini düşünenler, bu model üzerinden yeni yaklaşımlar geliştirmişlerdir. Küresel Sağlık Yönetişimi (KSY), bu yaklaşımlar arasında adından en çok söz ettirendir. KSY, yönetişimin mekânsal ve tematik bir formu olarak ifade edilebilir. Bu modelin başarılı olabilmesi, arkasında önemli bir uluslararası desteğin varlığını gerektirir. Birleşmiş Milletler’in özel yetkili organı olarak Güvenlik Konseyi, KSY’nin başarılı olabilmesi için kritik bir role ve potansiyele sahiptir. Güvenlik Konseyi, kurulduğu dönemden itibaren yaklaşık yarım asırlık süre zarfında geleneksel devlet güvenliği ekseninde hareket etmiştir. Soğuk Savaş’ın sona ermesiyle birlikte Konsey devlet güvenliğine koşut bir şekilde insan güvenliği meselesini öncelemeye başlamış, 2000 yılından bu yana da küresel sağlık krizleri olarak pandemilerin uluslararası barış ve güvenliğe tehdit oluşturduklarını kabul etmiştir. Konsey’in sağlık krizlerine dair çıkarttığı rezolüsyonlar, geleneksel güvenlik konularına dair çıkartılanlara kıyasla oldukça azdır. Lakin bu rezolüsyonlar KSY’nin normatif arka planını güçlendirmede önemli bir rol oynamaktadır. Hatta öyle ki, bu rezolüsyonlara dayanarak Konsey tarafından yetkilendirilen mevcut BM barış misyonları sayesinde KSY’nin sahadaki hedeflerinin gerçekleştirilmesinde önemli adımlar atılmıştır. Bu doğrultuda, Konsey’in sağlık krizlerine özgü yeni misyonlar ihdas etmesi ise KSY’nin gelecek başarısını olumlu yönde etkileyecek bir gelişme olacaktır.

Küresel Sağlık Yönetişimi, Yönetişim, BM Güvenlik Konseyi, Güvenlik, Barış.

Governance is a peculiar model developed in order to make the classical understanding of administration more functional. Those who think that this model can cope with international health crises have tried to develop new approaches through governance. Global Health Governance (GHG) is the one that is employed in the scholarly literature. GHG can be expressed as a spatial and thematic form of governance. The success of this model requires the presence of significant international support behind it. The Security Council, the special body of the United Nations, has a critical role and potential for the success of GHG. The Security Council has acted on the axis of traditional state security for about half a century since its establishment. With the end of the Cold War, the Council started to prioritise the issue of human security in parallel with state security, and since 2000 it has accepted that pandemics as global health crises pose a threat to international peace and security. The Council’s resolutions on health crises are quantitatively inadequate compared to those on traditional security matters. However, these resolutions play greater roles in reinforcing the normative background for GHG. In fact, the current UN peacekeeping missions authorised by the Council based on these resolutions have taken important steps in the realisation of the goals of the GHG on the ground. It seems that the establishment of new missions by the Council specific to health crises may be a development that will positively affect the future success of GHG.

Global Health Governance, Governance, UN Security Council, Security, Peace.

Giriş

KSY, yönetişim anlayışının mekânsal ve tematik bir modelidir. Farklı türden aktörlerin karşılıklı etkileşimini gerekli kılan KSY, bu özelliği nedeniyle dinamik bir yapıya sahiptir. Bu sebepledir ki KSY’nin ne olduğuna yönelik bir tanım birliği mevcut değildir. Bu noktada Fidler tarafından yapılan tanımlama en kapsayıcı KSY tanımı olarak kabul edilebilir: KSY, “devletler, hükümetlerarası kuruluşlar ve devlet dışı aktörler tarafından kullanılan resmi ve gayri resmî kurumların, kuralların ve süreçlerin, kolektif bir çaba gerektiren sınır ötesi sağlık sorunlarının üstesinden gelinmesi noktasında birlikte hareket etme” olarak tanımlanabilir.¹

BM Güvenlik Konseyi, KSY’nin önemli aktörlerinden biridir. KSY’nin küresel nitelikli bir model olması Konsey’i vazgeçilmez bir aktör haline getirmektedir. Konsey tarafından çıkartılan rezolüsyonlar,² KSY süreçlerinin şekillenmesi adına çerçeve normları oluşturur. İkinci Dünya Savaşı (IIDS) sonrası kurulan Konsey, özel yetkili bir BM organı olarak, BM’nin temel amaçlarından biri olan uluslararası barış ve güvenliğin korunması noktasında devletleri bağlayıcı karar alabilme yetkisine sahiptir.³ Bu özelliği ise Konsey’i KSY süreçlerinde ayrı bir yere koyar. Konsey, kuruluşundan itibaren ilk 55 yıllık süre zarfında sağlıkla ve dolayısıyla KSY süreçleri ile doğrudan iştigal etmemiştir. Bu dönemde güvenlik odaklı bir yaklaşıma sahip olan Konsey, o dönemin hâkim görüşü olarak realist bir perspektiften gündem konularını ele almıştır. Soğuk Savaş’ın bitimiyle gündem maddelerini genişleten Konsey, tematik konularla ilgilenmeye başlamıştır. Sağlık konusu ise Konsey’in 2000 yılından bu yana aktif olarak gündemine aldığı bir mesele haline gelmiştir. Esasen, Konsey’in KSY süreçlerine doğrudan katılımı da bu tarihten itibaren mümkün olmuştur. 2000’den bu yana HIV/AIDS, Ebola ve Covid-19 salgınlarına ilişkin altı rezolüsyon çıkartan Konsey⁴ , bu süreçte uygulama araçları olarak bir sağlık barış misyonu oluşturmamıştır. Lakin, Konsey’in hali hazırda sahada bulunan misyonlara sağlık konusunda yeni yükümlülükler getirmesi ve BM Genel Sekreteri tarafından Ebola ile mücadele adına kurulan ilk barış misyonu olan UNMEER’e destek vermesi⁵ Konsey’in sağlık konusuna kayıtsız kalmadığının önemli göstergeleridir.

Yaklaşık 75 yıllık bir uygulama geçmişi olan Güvenlik Konseyi, 20 Eylül 2022 tarihine kadar toplamda 2651 adet rezolüyon çıkartmıştır.⁶ Tabiatıyla, bu rezolüsyonların çok büyük bir kısmı devlet merkezli güvenlik meseleleri ile ilgilidir. Buradan hareketle, Konsey’in sağlık konusuna angaje olamadığını savunanlar, Konsey’in KSY süreçlerini olumsuz etkilediğini ve bu süreçte arka planda olması gerektiğini ileri sürmektedirler.⁷ Bu eleştirilerin kısmen haklılık payı bulunmakla birlikte, sağlık konusundaki katkılarından dolayı Konsey’e hakkını teslim etmek de gerekir. Devlet güvenliği odaklı bir yaklaşıma sahip olduğu bilinen Konsey’in, son dönemlerde ihtiyatlı bir şekilde tematik olarak insan sağlığına yönelik mesai harcadığını söylemek yanlış olmayacaktır. Konsey tarafından çıkartılan rezolüsyonların KSY’nin normatif arka planına, sahadaki barış misyonları vasıtasıyla gerçekleştirilen faaliyetler de KSY’nin pratikteki uygulamasına katkı sağlamaktadır. Bunlar, hiç şüphesiz, KSY süreçleri adına önemli kazanımlardır.

Bu çalışma, önemli bir uluslararası hukuk aktörü olarak BM Güvenlik Konseyi’nin KSY süreçlerindeki rolünü ortaya koymayı amaçlamaktadır. KSY, küresel kamu sağlığını ilgilendiren tüm süreçlerin sevk ve idaresine yönelik bir girişimdir. Güvenlik Konseyi bu süreçlerin tamamına müdahale etmek yerine, bulaşıcı hastalıkların engellenmesi üzerinden KSY’ye katkı sağlamaktadır. Bu açıdan bakıldığında Konsey’in KSY adına kapsayıcı olmadığı düşünülebilir. Lakin, pandemi olarak nitelenen küresel kamu sağlığı krizleri, KSY sorunlarının başta gelenlerini oluşturduğundan, Konsey’in KSY süreçlerindeki ağırlığı da hissedilir hale gelmektedir. Bu çalışma, iki ana bölümden oluşmaktadır. İlk bölümde, yönetişimin mekânsal ve tematik bir türü olarak KSY’nin ne olduğuna ve aktörlerinin mahiyetlerine yer verilecektir. İkinci bölümde, Güvenlik Konseyi’nin KSY’deki rolü ele alınacaktır.

1. Yönetişimin Mekânsal ve Tematik Bir Türü Olarak KSY

Yönetişim, statik bir durum veya süreci karşılamak için kullanılan bir mefhum değildir. Geçmişi 16. yüzyıl Kuzey Avrupa’sına değin uzanan kavram, 20. yüzyılın son çeyreğinde Latin Amerika ve Afrika’daki demokratikleşme girişimleriyle popüler hale gelmiştir.⁸ Yönetişim kavramı en genel söylemiyle, devletin hiyerarşik yönetim modelinden farklı olarak çok aktörlü bir idare biçimi ve sürecini ifade eder.⁹ Yönetişimde devlet ve merkezi idare karar alıcı bir pozisyonda olmayıp daha ziyade yönlendirici bir role sahiptir.¹⁰ Sivil toplum, özel sektör, yerel yönetimler ve gerekmesi halinde uluslararası kuruluşların dahil olduğu yönetişim süreçlerinin başlangıç felsefesi ise kötü yönetimlerin iyileştirilmesidir.¹¹ Yönetişim, dinamik niteliği sayesinde pratikte iyi bir uygulama örneği olmakla birlikte, politika bilimi çalışmaları için de önemli bir teori haline gelmiştir.¹²

Yönetişim, küreselleşme süreci ile mekânsal olarak yerel ve ulusal sınırlar dışına çıkarak küresel ölçekte bir fenomen haline gelmiştir.¹³ Bu gelişme, yönetişim süreçleriyle muhatap olan aktörleri ve bunları inceleyen akademik disiplinleri de etkilemiştir. İlk haliyle bir devlet içerisindeki aktörlerin karşılıklı etkileşimlerini ifade eden yönetişim Kamu Yönetimi disiplininin kapsama alanına girmiştir. Devletler, uluslararası örgütler ve diğer uluslararası kuruluşların etkileşimini kapsayan yönetişim modeli ise küresel yönetişim olarak ifade edilmiş olup, Uluslararası İlişkiler ile Uluslararası Hukuk’un inceleme alanına dahil olmuştur. Uygulanan Uluslararası Hukuk’un temel kurumu olan BM, tabiatıyla küresel yönetişimin en önemli aktörü haline gelmiştir.¹⁴ Uluslararası Para Fonu (IMF) ve Dünya Bankası gibi uluslararası finans ve ekonomi kuruluşları da küresel yönetişimin önemli bileşenleri olmuşlardır.¹⁵ Buradan hareketle, Küresel Yönetişim, merkezi bir otoritenin bulunmadığı uluslararası platformdaki kurum, norm, süreç ve mekanizmaları kapsayan bir idare modeli olarak özetlenebilir.¹⁶

KSY, yönetişimin mekânsal ve tematik bir açılımıdır. KSY ile ilgili kurum, norm ve süreçler, ulusal ve küresel yönetişimin sağlık ile ilgili olanlarını ifade eder. Toplum sağlığının ulusal ve küresel katılımlı bir yönetişim sürecini gerekli kılması,¹⁷ KSY’nin ortaya çıkmasına neden olmuştur. Bu yöndeki farkındalık ve girişimler ise son otuz yılın ürünüdür. Esasen, KSY küresel sağlıkla ilgili geliştirilen yönetişim modellerinden sadece biridir. KSY dışında üç model daha mevcuttur. Bunlar sırasıyla, Sağlık İçin Küresel Yönetişim (Global Governance for Health), Küresel Sağlık İçin Yönetişim (Governance for Global Health)¹⁸ ve Uluslararası Sağlık Yönetişimi’dir (International Health Governance)¹⁹ Bunlardan ilki, BM, Dünya Bankası ve İnsan Hakları Konseyi gibi sağlığa ilişkin doğrudan ve dolaylı tasarruflarla ilgili kurum ve süreçleri önceller; ikincisi, ulusal ve bölgesel düzeyde sağlığa yönelik kurum ve mekanizmaların çalışmalarına odaklanır,²⁰ sonuncusu ise 2005 tarihli Uluslararası Sağlık Tüzüğü (UST) çerçevesinde belirli sayıda aktör ve onların sorumlulukları ekseninde inşa edilmiştir.²¹ Bu üç model, toplum sağlığının korunmasına ilişkin sınırlı sayıda aktör ve sorumluluğa odaklandığı için KSY kadar rağbet görmemiştir. Nitekim KSY yaklaşımı, araştırmalarda, politika geliştirme süreçlerinde ve uygulamada sıklıkla kullanılan bir model haline gelmiştir.²² Konuya ilişkin farklı disiplinlerdeki çalışmalar da KSY’yi geniş kapsamlı ve aktörlü bir süreç olarak tanımlar.²³ Bu sebeple, BM Güvenlik Konseyi özelinde sağlık yönetişimin incelendiği bu çalışmada KSY yaklaşımı benimsenmiştir.

KSY’nin başat aktörünün Dünya Sağlık Örgütü (DSÖ), başat normunun da UST olduğu söylenebilir. Lakin KSY bunlarla sınırlı değildir. Nitekim, yönetişim felsefesi birden çok aktörün etkileşimini zaruri kılar. Bu noktada, küresel yönetişim için önemli olan BM’nin, KSY için de hayati bir öneme sahip olduğu sarihtir. Ayrıntıları çalışmanın ikinci bölümünde görülecek olmakla birlikte, BM Güvenlik Konseyi’nin sağlık konusunu gündem maddesi yapması, KSY adına önemli bir gelişmedir. Genel olarak devletlerarası ihtilafları gündemine alan Konsey’in, sağlığa ilişkin bir sorunu güvenlikle ilişkilendirmesi, KSY süreç ve normlarını da doğrudan etkilemiştir. HIV/AIDS, Ebola ve Covid-19 salgınlarına ilişkin Konsey tarafından çıkartılan rezolüsyonlar,²⁴ KSY’nin şekillenmesi adına önemli dönüm noktaları olarak kabul edilebilir. Öyle ki, Ebola salgını sonrası BM Genel Sekreteri tarafından kurulan ve ilk BM sağlık misyonu olan UNMEER,²⁵ KSY’nin pratikteki başarısını artırma adına önemli bir girişim olmuştur. Benzer şekilde, Covid-19 salgını ile mücadelede aşı tedarikinin sağlanması için oluşturulan COVAX inisiyatifi²⁶ farklı sektörlerden aktörlerin KSY’ye dahil olduğunu gösteren bir örnektir.