5510 Sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanununa Göre Kamu Görevlisi

Public Officials According to the Social Security and General Health Insurance Act with No 5510

Canan ERDOĞAN

İdare, mevzuatta düzenlenmiş olan görev ve sorumluluklarını kamu görevlileri aracılığıyla yerine getirir. Her ne kadar kamu görevlisi kavramının evrensel boyutta kabul edilmiş bir tanımı olmasa da kavram, geniş ve dar anlamda ele alınmaktadır. Kamu görevlisine ilişkin düzenlemelere yer verilmiş kanunlara bakıldığında, her birinin ayrı amaçlarla düzenlenmiş olması nedeniyle, farklı yaklaşımlar benimsediğini söylemek gerekir. İşte 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nda da sosyal devlet anlayışının bir sonucu olarak, geniş anlamda kamu görevlisi yaklaşımı benimsenmiş ve amacına uygun olarak kapsam geniş tutulmuştur.Çalışma kapsamında öncelikle kamu görevlisi kavramı, Anayasa, 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu kapsamında ele alınacaktır. Ardından da 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu m. 4/1-c kapsamında kamu görevlisi gibi sigortalılığı düzenlenmiş kişilere değinilecektir.

5510 Sayılı Kanun, Kamu Görevlisi, Sosyal Sigorta, Kişi Bakımından Uygulama Alanı.

The administration fulfills its duties and responsibilities, regulated in the legislation, through public officials. Although there is no universal definition of the concept of public official, the concept is considered in a broad and narrow sense. When we look at the laws that include regulations on public officials, it should be said that each of them adopts different approaches, since they are regulated for different purposes. In the Social Security and General Health Insurance Law No 5510, because of the social state understanding, the public official approach has been adopted in a broad sense and the scope has been broadened in accordance with its purpose.Within the scope of the study, first, the concept of public officials will be discussed within the scope of the Constitution, the Turkish Penal Code No 5237 and the Public Officials Act No 657. Then, people whose insurance is regulated, such as public officials, will be mentioned within the scope of the Article 4/1-c of the Social Insurance and General Health Insurance Act No 5510.

Act No 5510, Public Official, Social Security, Application Area in Terms of Person.

Giriş

İdare, kendisine mevzuat ile yüklenen yükümlülükleri, gerçek kişiler eliyle görür. Bu kişiler, “kamu görevlisi”, “kamu personeli” ya da “kamu hizmeti görevlileri” olarak nitelendirilmektedir. Kamu görevlisinin tanımına dar ve geniş anlamda yaklaşılmış ve ele alınan yaklaşıma göre kavramın kapsamı farklı belirlenmiştir. 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu ve 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununda yer verilmiştir. İlgili düzenlemelere bakıldığında, her birinde farklı yaklaşımların benimsendiği görülmektedir.

Çalışma konumuz açısından ise 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanununda geniş anlamda kamu görevlisi yaklaşımının benimsendiğini söylemek mümkündür. Kanunda kişi bakımından kapsam belirlenmiş ve bu belirlemede kişilerin çalışma hayatındaki statüleri göz önünde bulundurulmuştur. Sosyal güvenlik hakkı, temel insan hakkıdır ve sosyal güvenlik hukukunun da temelini oluşturur. Devletler, sosyal devlet anlayışının bir sonucu olarak, sosyal güvenlik hakkını sağlayabilmek için sosyal güvenlik sistemi kurmaktadır. Böylece kişilere risklerin ortaya çıkması halinde ihtiyaç duydukları güvenceyi Devletten talep edebilme imkânı sağlanmaktadır.

5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanununda, genel olarak belirtmek gerekirse, iş sözleşmesi ile çalışanlar m. 4/1-a, bağımsız çalışanlar m. 4/1-b ve memur ve diğer kamu görevlileri m. 4/1-c kapsamında sigortalı sayılmıştır. Çalışma konumuz açısından, sadece m. 4/1-c kapsamında sigortalı sayılanlar ele alınacaktır. İlgili madde uyarınca da memurlar ve diğer kamu görevlilerinin yanında kamu görevlisi gibi kabul edilen diğer kimseler de m. 4/1-c kapsamında sigortalı kabul edilmiştir. Kanunda m. 4/1-c kapsamında kabul edilen diğer kişiler ise, seçimle göreve gelen bazı kimseler, kamu görevlileri sendika ve konfederasyonlarının profesyonel yöneticileri, askeri öğrenciler, emniyet adına öğrenim görenler şeklinde sayılabilir.

Çalışma kapsamında öncelikle kamu görevlisi kavramı, Anayasa, 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu kapsamında ele alınacaktır. Ardından da 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu m. 4/1-c kapsamında kamu görevlisi gibi sigortalılığı düzenlenmiş kişilere değinilecektir.

I. Kamu Görevlisi Kavramı

İdare, mevzuatla kendisine verilen görevleri yerine getirebilmek için gerçek kişilere ihtiyaç duyar.¹ Bu kişilere, “kamu görevlisi”, “kamu personeli” ya da “kamu hizmeti görevlileri” denilmektedir.² Kamu görevlisi kavramının evrensel bir tanımı bulunmayıp, değişik anlamlarda kullanıldığı görülmektedir. Yine de kamu görevlileri, kamu kesiminde bir teşkilata bağlı olarak kamu hizmeti gören kişiler, şeklinde tanımlanabilir.³ Bununla birlikte, belirtmek gerekir ki, bazı uluslararası düzenlemelerde de kamu görevlisi (public servant) kavramına yer verilmiştir. Ancak tüm ülke uygulamalarına tek tek değinmek bu çalışmanın kapsamını aşacağından birkaç düzenlemeye değinmek yerinde olacaktır. Örneğin, ILO 151 No.lu Çalışma İlişkileri (Kamu Hizmeti) Sözleşmesi⁴ m. 1’de Sözleşmenin kamu makamlarınca çalıştırılan herkese uygulanacağı belirtilmiş ve ardından Sözleşmenin uygulanması bakımından “Kamu Görevlisi” deyiminin m. 1 uyarınca Sözleşme’nin kapsamına giren herhangi bir kimse anlamına geleceği belirtilmiştir (m. 2). Böylece kamuda çalışan herkes kamu görevlisi olarak kabul edilebileceği ifade edilmiştir. Başka bir ülke düzenlemesinden örnek vermek gerekirse, Alman Federal Eyaletlerde Memurların Statüsünü Düzenleyen Kanun (Gesetz zur Regelung des Statusrechts der Beamtinnen und Beamten in den Ländern)⁵ m. 1’de kanunun uygulama alanı düzenlenmiş ve Kanunun, federal eyaletler, belediyeler ve belediye birlikleri ile devletin denetimine tabi diğer kamu kurum, kuruluş ve vakıflarındaki memurların statüsünü düzenleyeceği belirtilmiştir. Görüldüğü gibi ilgili kanunda da kamu kurum ve kuruluşlarında çalışan herkes kamu görevlisi olarak tanımlanmıştır. Başka bir örnek de Avrupa Birliği’nden verilebilir. AB tarafından düzenlenmiş Yolsuzlukla Mücadele Sözleşmesi’nde⁶ “kamu görevlisi” kavramına yer verilmiştir. Ancak düzenlemede doğrudan bir kamu görevlisi tanımı yapılmaktan kaçınılmış ve metinde kullanılan “ulusal görevli (national official)” kavramının ülke uygulamalarındaki “kamu görevlisi (public officer)” kavramına tekabül ettiği belirtilmiştir. (m. 1/c).

Kamu görevlisi kavramı geniş ve dar anlamda ele alınmaktadır.⁷ Geniş anlamda kamu görevlisi, kamu sektöründe görev yapan bütün kişileri kapsamaktadır.⁸ Burada önemli olan kamuda görev yapılmasıdır. Başka bir anlatımla, geniş anlamda kamu görevlisi kavramına göre kamu görevlileri, özel hukuk ya da kamu hukuku rejimine tabi olabilirler.⁹ Bu kavrama, kamu hukukuna ve özel hukuka tabi tüm çalışanlar girmektedir. Yani buna göre Cumhurbaşkanından işçilere kadar herkes kamu görevlisi olarak kabul edilmektedir. Dar anlamda kamu görevlisi ise, kamuda mesleki bir sıfatla ücretli bir iş yapan ve kamu hukuku rejimine tabi olan bütün kişileri ifade etmektedir. Burada önemli olan nokta, bu kişilerin faaliyetlerini “meslek” olarak icra etmeleridir.¹⁰ Bu kapsamdaki kamu görevlileri kamu hukuku rejimine tabidir.¹¹ Bununla birlikte, dar anlamda kamu görevlisi, AY m. 128’de ifade edildiği şekliyle de ele alınabilir. Maddede, Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerin, memurlar ve diğer kamu görevlilerini eliyle görüldüğü belirtilmektedir. Başka bir anlatımla, dar anlamda kamu görevlisi kavramının içine memurlar ve sözleşmeli personel girmektedir.¹² Yargıtay Hukuk Genel Kurulu’nun verdiği kararda kamu görevlisi kavramının iki unsurundan bahsedilmektedir. Bunların ilki, görevlinin bir kamu hizmeti yüklenmesi iken; diğeri bu görev karşılığından görevliye maddi bir ödemenin yapılmasıdır.¹³

Kamu görevlisini, kamu tüzelkişisi tarafından kamu hukuku bağıyla istihdam edilen kişi olarak tanımlamak da mümkündür.¹⁴ Buradaki tanımdan da anlaşılacağı üzere, kamu görevlisi kavramından bahsedebilmek için üç şart kümülatif olarak aranmalıdır. Bunlar, kamu tüzelkişisine bağlı olmak, idare tarafından istihdam edilmek ve kamu tüzelkişisine kamu hukuku bağı ile bağlı olmaktadır.¹⁵

Yukarıda belirtilen ayrımlardan çıkan sonuca göre ifade etmek gerekir ki kamu görevlisi, memur kavramını da içine alan ve memur kavramının üstünde bir kavramdır. Kamu görevlisi kavramına farklı kanunlarda yer verilmiştir. Bu kapsamda kavram, Anayasa,¹⁶ 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu,¹⁷ 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu¹⁸ ve 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununda¹⁹ geçmektedir. Ancak çalışmamız kapsamında, sadece Anayasa, Türk Ceza Kanunu ve Devlet Memurları Kanunu kapsamında kamu görevlisi kavramına değinilecek ve ardından 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu²⁰ m. 4/1-c kapsamında sigortalı sayılanlar ele alınacaktır.

1961 Anayasası m. 117 uyarınca; “Devletin ve diğer kamu tüzel kişilerinin, genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekli görevler, memurlar eliyle görülür. Memurların nitelikleri, atanmaları, ödev ve yetkileri, hakları ve yükümleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir”. Görüldüğü üzere, 1961 Anayasası’nda, kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevleri yapmaya yetkili tek kişi, memurdur. Anayasa’da dar anlamda kamu görevlisi kavramının kabul edildiği söylenebilir.²¹

1982 Anayasası m. 128’e göre ise; “Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına²² göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür.²³ Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir. Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır”. Görüldüğü gibi Anayasa’nın ilgili maddesinde kamu hizmetlerinin “memurlar” ve “diğer kamu görevlileri” eliyle yürütüldüğü hüküm altına alınmıştır. Anayasa m. 128’de kamu görevlisinin memurlar ve diğer kamu görevlilerinden oluştuğu belirtilmiştir. Dolayısıyla denebilir ki, 1982 Anayasası’nda kullanılmış olan “memur” kavramı gerçek anlamına özgülenmiştir. Bununla birlikte, Anayasa’da belirtilen “diğer kamu görevlileri” kavramına nelerin dahil olduğunu belirtmek gerekir. 20 Kasım 2017 tarihli ve 696 sayılı KHK ile daha önce 657 sayılı DMK m. 4’te yer alan geçici personel şeklinde istihdama son verilmiştir.²⁴ Değişiklik öncesi geçici personel statüsünde çalışanlar, KHK ile sözleşmeli personel kapsamına alınmıştır. Bunun sonucu olarak, hukukumuzda artık kamu görevlileri ikiye ayrılmaktadır. Bunlar, memurlar ve sözleşmeli personeldir. Anayasa’da her ne kadar kamu hizmetlerinin memurlar eliyle yürütüleceği belirtilse de, hiçbir maddesinde memur kavramının tanımına yer verilmemiştir. Bununla birlikte, memur tanımına 657 sayılı Kanunda yer verilmiştir. Kanun m. 4/A uyarınca; “Mevcut kuruluş biçimine bakılmaksızın, Devlet ve diğer kamu tüzel kişiliklerince genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli kamu hizmetlerini ifa ile görevlendirilenler, bu Kanunun uygulanmasında memur sayılır”. Anayasa’da memur tanımına yer verilmediği gibi, sözleşmeli personel tanımına da yer verilmemiştir. Sözleşmeli personeli, “idare ile akdettiği bir sözleşmeyle istihdam edilen kamu görevlisi” şeklinde tanımlamak mümkündür.²⁵