Örnek Bir Karar Çerçevesinde Cumhurbaşkanı’nın Yetki Devri Meselesi

Analysis of the Issue of the President’s Delegation Within the Framework of an Exemplary Decision

Yalçın ARSLANTÜRK

Bu çalışmanın amacı, kanuni bir düzenlemeyle kendisine yetki ve görev verilen bir konuda ilgili idari makamın söz konusu görevi yerine getirmek üzere yapmış olduğu idari işlemin emredici hüküm karşısındaki hukuki analizini yapmaktır. Çalışmada ele alınan yetki ve görev, kamuya ait iktisadi kuruluşlar ile devlet iştiraklerindeki yönetim, denetim ve tasfiye kurulu üyeliklerine atanan kamu görevlilerinin ücretlerinin Cumhurbaşkanı tarafından belirlenmesidir. Öncelikle çalışmada, ücret belirleme olarak gerçekleştirilen işlemin kanuni hükümle verilen yetki ve görev kapsamına uygun olup olmadığı değerlendirilmektedir. Sonrasında ise söz konusu işlemin yetki devri kapsamına girip giremeyeceği tartışılmaktadır. Zira yalnızca bir yetki olarak değil ayrıca bir görev olarak yapılması gereken işlemin, dayanağı olan kanuni hükme uygun olarak gerçekleştirilmesi, idari işlemlerin yasallık ilkesinin temel bir gerekliliği olarak önem arz etmektedir. Sonuç olarak çalışmada, söz konusu ücret belirleme görevinin yerine getirilmesi için alınan Cumhurbaşkanı Kararı’ndaki ilgili hükmün, “ücret belirleme” olarak değerlendirilip değerlendirilemeyeceği ve bu çerçevede yetki devrinin şartlarının oluşup oluşmadığı tartışma konusu yapılmaktadır.

Devlet İştirakleri, Onay, Ücret Belirleme, Yasallık İlkesi, Yetki Devri.

The purpose of this study is to conduct a legal analysis of the administrative action taken by the relevant administrative authority to perform this task in a matter that has been authorized and assigned to it by a legal regulation in accordance with the mandatory provision. The authority and duty covered in the study is the determination of the salaries of public officials appointed to the management, audit and liquidation board memberships in publicly owned economic organizations and state subsidiaries by the President. First of all, it is evaluated whether the process performed as wage determination in the study is suitable for the scope of authority and duty given by the legal provision. Afterwards, it is discussed whether the said transaction can be included in the scope of delegation. Because it is important as a basic requirement of the principle of legality of administrative proceedings that the transaction, which should be done not only as an authority but also as a duty, should be carried out in accordance with the legal provision on which it is based. As a result, in the study, it is discussed whether the relevant provision in the Presidential Decision taken for the fulfillment of the wage-setting task can be evaluated as the “wage determination” and whether the conditions for the delegation are met in this framework.

State Subsidiaries, Ratification, Fee Setting, Principle of Legality, Delegation.

GİRİŞ

Kamu yönetimi sunmuş olduğu güvenlik, eğitim, sağlık gibi geleneksel hizmetlerin yanı sıra ekonomi alanında da faaliyet göstermektedir. Devlet söz konusu faaliyetleri temelde kamu iktisadi teşebbüsü (“KİT”) yapılanmasının yanı sıra, sermayenin bir kısmına ortak olmak suretiyle iştirak şeklinde de yerine getirebilmektedir. KİT yapılanması ile diğer devlet iştirakleri arasında ise temel bir farklılık bulunmaktadır. KİT’lerde sermayenin tamamının kamu mülkiyetinde olması sebebiyle tüm KİT’lerin yönetim kurulu üyelik ücretleri aynı şekilde belirlenmektedir. Devlet iştiraklerinde ise sermayenin bir kısmı kamuya ait iken diğer kısmı ise özel sektöre aittir. Dolayısıyla devlet iştirakleri, ortakların farklılaşması sebebiyle tamamen birbirinden farklı yapıdaki işletmelerdir. Bu nedenle her bir devlet iştirakinin yönetim kurulu üyelik ücretleri de birbirinden farklı bir şekilde belirlenmektedir. Ancak burada önem arz eden husus, devlet iştiraklerinin yönetim kurulu üyeliklerine atanan kamu görevlilerinin almış oldukları üyelik ücretleridir. Zira mevzuat gereği, devlet iştiraklerinin yönetim kurulu üyeliklerine atanan kamu görevlilerinin alabilecekleri üyelik ücretleri Cumhurbaşkanı tarafından belirlenmelidir. Dolayısıyla devlet iştiraklerinde daha yüksek ücret belirlense dahi söz konu iştiraklerin yönetim kurullarında görev yapan kamu görevlilerinin ancak Cumhurbaşkanı tarafından belirlenen ücret tutarı kadar kısmını alma hakları bulunmaktadır.

Bu çerçevede, mevcut uygulamada, Cumhurbaşkanı’nın söz konusu ücretleri belirlemeye ilişkin kararı, hukuki bir tartışma konusu teşkil etmektedir. Zira mevzuatta, devlet iştiraklerindeki kamu görevlilerinin üyelik ücretlerinin Cumhurbaşkanı tarafından “belirlenmesi” kararlaştırılmışken, söz konusu ücretlere ilişkin alınan Cumhurbaşkanı Kararı’nda, “… yetkili organları veya esas sözleşmeleri uyarınca belirlenen ücretler ödenir.” şeklinde bir hüküm yer almaktadır. Dolayısıyla çalışmada, söz konusu Cumhurbaşkanı Kararı’nın mevzuatta öngörüldüğü şekilde alınıp alınmadığı, yetki devri hususu da dikkate alınarak analiz edilmektedir.

Bu analiz için çalışmada öncelikle devlet iştirakleri ile KİT’lerin birbirinden farkı, bu işletmelerdeki yönetim, denetim ve tasfiye kurulu üyeliklerine atanan kamu görevlilerinin ücretlerinin birbirinden farklılaşmasının gerekçesi açısından kısa bir şekilde açıklanmıştır. Sonrasında, devlet iştirakleri de dâhil olmak üzere kamuya ait iktisadi kuruluşların yönetim, denetim ve tasfiye kurulu üyeliklerine atanan kamu görevlilerinin söz konusu ücretlerine ilişkin yetkili ve görevli makam ve yapılması gerekli işlem, mevzuat çerçevesinde ortaya konulmuştur. Bu hususları müteakiben; KİT’lerde, kamuya ait iktisadi kuruluşlarında ve devlet iştiraklerinde üyelik görevinde bulunan kamu görevlilerinin ücretlerinin belirlendiği Cumhurbaşkanı Kararı’nın ilgili hükümleri ele alınarak ücrete ilişkin bir belirleme mi yoksa yalnızca bir onaylama işlemi mi yapıldığı analiz edilmiştir. Buradan hareketle söz konusu Cumhurbaşkanı Kararı’nda üyelik ücretlerine ilişkin yapılan işlemin yetki devri kapsamında dikkate alınıp alınamayacağı hususu hukuki çerçevede tartışılmıştır.

I. DEVLET İŞTİRAKLERİ İLE KİT’LERİN FARKI

Devlet iştirakleri, kamunun sermayesine ortak olduğu işletmeleri nitelemektedir. Söz konusu ortaklıkta kamunun çok az bir payı da bulunsa söz konusu işletme bir devlet iştiraki olarak kabul edilmektedir. Devlet iştirakleri, KİT’ler ile farklılık arz etmektedir. KİT’ler¹ , 1984 tarihli ve 233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname² (“233 sayılı KHK”)’de “İktisadi Devlet Teşekkülü (İDT) ile Kamu İktisadi Kuruluşunun (KİK) ortak adı” olarak tanımlanmaktadır³ . Aynı KHK’de; İDT, “Sermayesinin tamamı devlete ait, iktisadi alanda ticari esaslara göre faaliyet göstermek üzere kurulan KİT” olarak KİK ise “Sermayesinin tamamı Devlete ait olup tekel niteliğindeki mal ve hizmetleri kamu yararı gözeterek üretmek ve pazarlamak üzere kurulan ve gördüğü bu kamu hizmeti dolayısıyla ürettiği mal ve hizmetler imtiyaz sayılan KİT” olarak tanımlanmıştır⁴ . Her iki tanım birlikte dikkate alındığında KİT’lerin temel özelliği, sermayelerinin tamamının devlete ait olmasıdır. Dolayısıyla KİT’lerin kendileri bir iştirak değil, doğrudan devlet işletmesi olarak nitelendirilebilmektedir. Devlet iştiraklerinde ise devlet, sermayenin tamamına sahip olmayıp ancak diğer ortak ya da ortaklar gibi pay sahibidir.

Sermayesinin tamamı devlete ait olmayan dolayısıyla KİT statüsünde bulunmayan devlet iştiraklerine temel olarak KİT mevzuatı uygulanmamaktadır. Bunlar genel olarak Türk Ticaret Kanunu hükümleri doğrultusunda özel hukuk hükümlerine tâbidir. Sermayesinin yüzde 50’den fazlası kamu kurum ve kuruluşlarına ait olan veya faaliyet alanı itibarıyla ticari nitelik taşıyıp Sayıştay tarafından denetlenen işletmeler kamu işletmesi olarak nitelendirilmektedir⁵ . Dolayısıyla devlet iştiraklerinden sermayenin yüzde 50’sinden fazlası kamuya ait olanlar kamu işletmesi niteliğindedir. Sermayesinin tamamı devlete ait olmasına rağmen KİT statüsünde olmayan ve dolayısıyla KİT mevzuatı uygulanmayan kamu işletmeleri de bulunmaktadır. Bu işletmeler genellikle kendilerine özgü kanunlarla kurulmakta ve temel faaliyet yapıları bu kanunlarda belirtilmektedir (Örneğin; TÜRKSAT A.Ş. ve Atatürk Orman Çiftliği). Bunların yanı sıra farklı mevzuata tâbi olmaları nedeniyle kamu sermayeli bankalar, özelleştirme portföyündeki kuruluşlar, mahalli idare işletmeleri ve Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu iştirakleri de KİT tanımına girmemektedir⁶ .

Devlet iştirakleri ile KİT’ler arasındaki farklılık, özellikle bu kuruluşların yönetim, denetim ve tasfiye kurulu üyeliklerine atanan kamu görevlilerinin ücretlerinin belirlenmesi hususunda önem arz etmektedir. Zira kamu görevlilerine KİT’lerde olduğu gibi kamu payını temsilen devlet iştiraklerinde de yönetim, denetim ve tasfiye kurulu üyelikleri gibi görevler verilebilmektedir. Sermayenin tamamının devlete ait olması sebebiyle KİT’lerde tek sermayedar olarak devlet, üyelik ücretlerini de kendisi belirlemektedir. Devlet iştiraklerinde ise özel sektör ortaklar da söz konusu olduğu için her bir şirketin belirlemiş olduğu üyelik ücretleri devletin kabul etmiş olduğu üyelik ücretlerinden farklılaşabilmektedir. Bu farklılık ise devlet iştiraklerindeki yönetim, denetim ve tasfiye kurulu üyeliklerinde bulunan kamu görevlilerinin üyelik ücretlerinin devlet tarafından nasıl belirlendiği hususunun önemini artırmaktadır. Zira aşağıda mevzuatıyla birlikte daha detaylı anlatılacağı üzere, söz konusu kamu görevlileri için devlet tarafından belirlenen ücretlerin ilgili şirketler tarafından belirlenen ücretlerden daha düşük olması durumunda, kamu görevlilerinin aradaki ücret farkını temsil etmiş oldukları kamu kurum ve kuruluşlarına ödeme yükümlülükleri bulunmaktadır. Üyelik ücretlerinde farklılaşma olup olmamasına örnek olarak Türk Telekomünikasyon A.Ş. ile Toprak Mahsulleri Ofisi (TMO) verilebilir. Türk Telekomünikasyon A.Ş. yüzde 31,68 oranında kamu payıyla bir devlet iştiraki olarak özel sektör işletmesidir. Dolayısıyla Türk Ticaret Kanunu ve şirket ana sözleşmesi uyarınca genel kurullarını gerçekleştirip yönetim ve denetim kurulu üyelik ücretlerini genel kurullarında bir sınıra tâbi olmadan belirleyebilmektedir. TMO ise kamu işletmelerinden⁷ sermayesinin tamamı devlete ait olan bir KİT olarak öncelikle 233 sayılı KHK ile 1990 tarihli ve 399 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Personel Rejiminin Düzenlenmesi ve 233 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Bazı Maddelerinin Yürürlükten Kaldırılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname⁸ (“399 sayılı KHK”) hükümlerine tâbidir. İlerleyen bölümlerde mevzuat hükümleri doğrultusunda açıklanacağı üzere Türk Telekomünikasyon A.Ş. gibi devlet iştiraklerinde kamu hissesini temsilen devlet tarafından atanan yönetim kurulu üyelerinin ücretleri, kamu organları tarafından belirlenmekte, dolayısıyla şirket tarafından daha yüksek üyelik ücreti belirlense de bu ücrete kamu temsilcisi hak kazanamamaktadır. TMO gibi KİT’lerde ise sermayenin tamamının devlete ait olması dolayısıyla yönetim ve denetim kurulu üyelerinin tamamı kamu tarafından atanmakta olup üyelik ücretleri de kamu tarafından belirlenmekte; dolayısıyla üyeler belirlenen ücretinin tamamına hak kazanmaktadır. Dolayısıyla KİT’lerde devlet iştiraklerindeki gibi kamu ve özel sektör temsilcileri arasındaki üyelik ücretlerinin farklılaşması gibi bir durumu söz konusu olmamaktadır.

II. KAMU GÖREVLİLERİNE VERİLEN ÜYELİK ÜCRETLERİNİN BELİRLENMESİNDEKİ YETKİ VE YÖNTEM

1994 tarihli ve 527 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlileri İle İlgili Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname⁹ (“527 sayılı KHK”)’de“Kamu kurum ve kuruluşları ile sermayesinin yarıdan fazlası Devlete ait kurum ve kuruluşlarda çalışan memur, sözleşmeli personel ve diğer kamu görevlilerine asli görevlerinin yanında Devlet iştirakleri de dâhil olmak üzere kamuya ait iktisadi kuruluşlarda verilen yönetim kurulu başkan ve üyelikleri ile denetçi ve tasfiye kurulu üyeliği görevleri hakkında da 399 sayılı KHK’nin 34’üncü maddesi hükümleri uygulanır.” hükmü mevcuttur¹⁰ . Bu hükümle hem kamuya ait iktisadi kuruluşlarda hem de devlet iştiraklerinde yönetim, denetim ya da tasfiye kurulu üyeliği görevinde bulunan kamu görevlileri için 399 sayılı KHK’nin 34’üncü maddesine atıf yapılmaktadır. Dolayısıyla 399 sayılı KHK’nin 34’üncü maddesi, kamu görevlilerinin söz konusu üyelikleriyle ilgili dikkate alınacak olan temel kanun maddesidir.

399 sayılı KHK’nin 34’üncü maddesi, “Çeşitli Kurul Başkan ve Üyelerinin Ücretleri” başlığını taşımaktadır. Dolayısıyla 527 sayılı KHK’de bu maddeye yapılan atıfla söz konusu üyelik ücretlerinin bu madde kapsamında belirlenmesi amaçlanmıştır.

Bahsi geçen 34’üncü maddenin birinci fıkrasında, “Teşebbüslerde, bağlı ortaklıklarda ve bunları temsilen iştiraklerde teşebbüs mensupları ile kamu görevlilerinden ve dışarıdan atanan veya seçilen bütün yönetim ve danışma kurulu başkan ve üyeleri, denetçi ve tasfiye kurulu üyelerine, her yıl Cumhurbaşkanınca belirlenen miktarda aylık ücret ve diğer ödemeler yapılabilir.” hükmü mevcuttur.

Maddenin ikinci fıkrasında ise, “Tahakkuk ettirilen ücret, prim, temettü ve benzeri ödemelerin, Cumhurbaşkanınca kararlaştırılan miktarı aşan kısmı ilgililere verilmeyerek bir ay içinde temsil olunan teşebbüs veya bağlı ortaklığa ödenir.” hükmü bulunmaktadır.

İlk fıkrada, KİT’lerde ve bunların iştiraklerindeki yönetim, danışma, denetim ve tasfiye kurulu üyelerinin ücretlerinin Cumhurbaşkanınca belirleneceğine hükmedilmiştir. 527 sayılı KHK’de kamu görevlilerinin kamuya ait iktisadi kuruluşlar ve devlet iştiraklerindeki üyelik görevleri için bu maddeye atıfta bulunulması sebebiyle söz konusu kamu görevlilerinin üyelik ücretlerinin de Cumhurbaşkanı tarafından belirlenmesi gerekmektedir.

İkinci fıkradaki hükümden ise söz konusu kuruluşlarda tahakkuk ettirilen ücretlerin Cumhurbaşkanınca kararlaştırılan tutardan fazla olması halinde, ilgili üyeler tarafından temsil olunan teşebbüs ya da bağlı ortaklığa ödenmesi gerektiği anlaşılmaktadır. 527 sayılı KHK’yle yapılan atıf uyarınca, kamuya ait iktisadi kuruluşlar ve devlet iştiraklerinde de aynı hüküm geçerli olacaktır. Bununla birlikte 399 sayılı KHK’nin KİT’lere özgü bir KHK olması sebebiyle 34’üncü maddenin ikinci fıkrasında, “… temsil olunan teşebbüs veya bağlı ortaklığa ödenir.” ifadesi bulunmaktadır. KİT’lerdeki üyelik ücretleri Cumhurbaşkanı tarafından belirleneceği için onlar için ayrıca bir ücret fazlalığı söz konusu olmayacaktır. Ancak KİT’lerin bağlı ortaklığı ya da iştiraklerindeki üyelik ücretleri söz konusu işletmelerin kendileri tarafından belirleneceği için buralardaki üyelik görevlerine KİT’lerden atanmış olan kamu görevlilerinin üyelik ücretlerinin Cumhurbaşkanı tarafından belirlenmiş tutarı aşması söz konusu olabilir. Bunun için bahse konu fıkradaki ifadeler, “… temsil olunan teşebbüs veya bağlı ortaklığa ödenir.” şeklindedir. Kamuya ait iktisadi kuruluşların sermayesinin tamamının kamuya ait olması sebebiyle yine üyelik ücretlerinin tamamı Cumhurbaşkanı tarafından belirleneceği için aynı KİT’lerde olduğu gibi bir ücret fazlalığı söz konusu olmayacaktır. Ancak devlet iştiraklerinin, KİT’lerin bağlı ortaklığı ya da iştirakleri gibi üyelik ücretlerini kendilerinin belirlemesi sebebiyle buralarda üyelik görevinde bulunan kamu görevlileri söz konusu ücretin, aynı fıkra uyarınca Cumhurbaşkanı tarafından belirlenen tutarı aşan kısmını temsil etmiş oldukları kuruluşlara ödemek durumundadır. KİT’lerin bağlı ortaklığı ya da iştiraklerinde üyelik görevinde bulunan kamu görevlilerinin temsil etmiş oldukları kuruluşların KİT ya da bağlı ortaklık olması sebebiyle bahsi geçen ikinci fıkrada söz konusu ödemenin bu kuruluşlara yapılması hüküm altına alınmıştır. Dolayısıyla devlet iştiraklerinde de üyelik görevinde bulunan kamu görevlisinin, hangi kamu kuruluşunu temsil etmekte ise üyelik ücretinin Cumhurbaşkanı tarafından belirlenen tutarı aşan kısmını, o kuruluşa ödemesi gerekmektedir.