Yenilenebilir Enerji Santrallerinin Kurulumunda Kaynak Alanlarının Belirlenmesi ve Doğal Sitlerin Korunması

Determination of Resource Areas in the Establishment of Renewable Energy Plants and Protection of Natural Sites

M. Aytaç ÖZELÇİ

Yenilenebilir enerji, fosil yakıt tüketiminin ve iklim değişikliğine etki ederek doğada tahribat yaratan küresel ısınmanın en aza indirilmesinde, aynı zamanda enerji alanında dışa bağımlılığın azalması ve enerjide arz güvenliğinin artırılmasında önemli bir işleve sahiptir. Bir ülkenin enerji politikasının birden fazla bileşeni bulunmaktadır. Ulusal hukuk düzeni, uluslararası sözleşme ve protokoller, yatırım teşvikleri, enerji tasarrufuna dönük tedbirler, vergi avantajları, kamu mallarının tahsisi veya kiralanması, kamulaştırma ve imar uygulamaları bu politikanın bileşenleridir. Yenilenebilir enerji kaynaklarından elde edilecek elektriğin üretimi için kamunun veya özel hukuk kişisinin mülkiyetinde bulunan yerler tahsis edilmekte; üretilen elektrik belli koşullar altında ve süreyle devlet tarafından satın alınmaktadır. Yenilenebilir enerji kaynak alanı olarak belirlenen taşınmazın bu amaçla kullanımını engelleyecek planlama ve imar uygulamasının yapılması engellenmiştir. Yenilenebilir enerji santrallerinin kurulumuna dönük ilkelerin belirlenmesinde, enerji gereksiniminin karşılanması ile çevrenin korunması arasında kamu yararı temelli politika geliştirilmesi önerilmektedir.

Enerji Politikası, Yenilenebilir Enerji Kaynak Alanları, Enerji Santralleri, İmar Planlaması, Kamulaştırma.

Renewable energy has an important function in minimizing fossil fuel consumption and global warming, which causes damage to nature by affecting climate change, as well as decreasing foreign dependency in the field of energy and increasing supply security in energy. A country’s energy policy has multiple components. These are national legal order, international conventions and protocols, investment incentives, measures for energy saving, tax advantages, allocation or leasing of public goods, expropriation, and zoning practices. In electricity generation from renewable energy sources, places under the ownership of the public or private person are allocated and the electricity produced is purchased by the state under certain conditions and for a specific period. Planning and zoning practices that would prevent the use of an immovable property designated as a renewable energy resource area for this purpose have been prevented. In determining the principles for the establishment of renewable energy plants, it is recommended to develop a policy based on public interest to meet the energy requirement and to protect the environment.

Energy Policy, Renewable Energy Resource Areas, Power Plants, Zoning Planning, Expropriation.

I. Giriş

5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanun’da¹ (“5346 sayılı Kanun”) “hidrolik, rüzgâr, güneş, jeotermal, biyokütle, dalga, akıntı ve gel-git gibi fosil olmayan enerji kaynakları” olarak tanımlanan yenilenebilir enerji kaynaklarının elektrik enerjisi üretimi amaçlı kullanımı; yerli ve yabancı girişimcilerin yatırıma teşvik edilmesi (devlet desteği, alım garantisi, vergisel kolaylıklar vb.), ekolojik dengenin korunması, sosyal ve ekonomik kalkınma, enerjide dışa bağımlılığın azalması ve arz güvenliği başlıklarıyla farklı bilimlerin inceleme alanına girmektedir.

Yenilenebilir enerji kaynaklarından en üst seviyede yararlanma hedefine dönük politika ve stratejilerin üretilmesinde, bu alana özgü bilimsel verilerin ışığında hareket edilmesi ne kadar önemli ise konunun hukuksal düzeninin belirlenmesi veya çerçevesinin çizilmesi de o kadar önem arz etmektedir. Bu bağlamda yenilenebilir enerji kaynak alanlarının belirlenmesinde usul ve yetki kuralları; imar planlaması yönünden ilkelerin ortaya konulması; çevresel etkilerin neler olduğu; kamulaştırma süreci gibi konuların, idari prosedürün ilk basamağından son aşamasına kadar, idarenin faaliyetlerine yön veren ilkelerin anlam ve sonuçlarıyla mütenasip biçimde düzenlenmesi gerekliliği bulunmaktadır.

Yenilenebilir enerji kaynaklarının kullanımında kamu yararı bulunduğu yadsınamaz bir durum olmakla birlikte enerji gereksiniminin ülkenin öz kaynaklarından karşılanması ile çevrenin korunması arasında kamu yararı temelli bir perspektifle hareket edilmesi, buna uygun bir dengenin kurulması da önem taşımaktadır.

Bu çalışmada ilkin yenilenebilir enerji kaynaklarının kullanımına yönelik enerji politikalarının ulusal ve uluslararası alandaki izdüşümü ortaya konulup, yenilebilir enerji kaynak alanlarına ilişkin terminolojiye yer verildikten sonra kaynak alanlarının belirlenmesinde usul ve yetki kuralları, imar planlaması, kamulaştırmaya ilişkin düzenlemelerin neler olduğu aktarılacak ve son olarak yine doğal sit alanlarında güneş, rüzgâr ve hidroelektrik enerji santrallerinin kurulmasına yönelik ilke kararları yargısal denetim boyutuyla ele alınacaktır.

II. Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Kullanımına Yönelik Enerji Politikalarına Genel Bakış

Yenilenebilir enerji kaynaklarının kullanımda küresel ısınma, iklim değişikliği, sağlıklı yaşam, enerji alanında dışa bağımlılığın azalması, enerjide arz güvenliğinin² artırılması gibi konular üzerinden geliştirilen enerji politikaları³ yerel, bölgesel ve küresel ölçekte giderek önem kazanmaktadır. Başta rüzgâr, güneş, jeotermal ve hidrolik olmak üzere diğer yenilenebilir enerji kaynaklarının özellikle enerjide dışa bağlılığı olan ülkeler yönünden ekonomik kalkınmada; fosil yakıt tüketimi, buna bağlı sera gazı salınımı ve küresel ısınmanın doğada yarattığı tahribatın en aza indirilmesinde belirleyici ve kayda değer bir role sahip olduğu hususu politika belirleyicilerinin yadsınamaz bir gerçek olarak karşılarında durmaktadır. Bir yönüyle de Dünya’nın enerji kaynakları uzun süredir tüketiliyor olması nedeniyle gelecek nesiller için daha sağlıklı bir toplum istiyorsak, enerji kaynağı problemleriyle yüzleşmek ve çözümler bulmak zorunluluğundayız.⁴

2020 yılında yayımlanan “Yenilenebilir Enerji Yatırımlarında Küresel Eğilimler/ Global Trends in Renewable Energy Investment” adlı bir raporda⁵ 2019 yılında hidroelektrik santralleri dışında diğer yenilenebilir enerji kaynaklarının kullanımının bir önceki yıla göre 184 gigawatt’lık artışla rekor seviyeye ulaştığı; rüzgâr ve güneş enerji santrallerinin yenilenebilir enerji kaynaklarının kullanımının %80’ine karşılık geldiği ve ayrıca, gelişmekte olan ülkelerde yenilenebilir enerji kaynaklarına yatırımın 2019 yılı dikkate alındığında gelişmiş ülke ekonomilerine nazaran daha fazla olduğu; hükümetlerin yenilenebilir enerji kaynaklarının kullanımına yönelik teşvik/özendirici politikalar geliştirmesinin önemi vurgulanırken, özellikle küresel salgın (Covid-19) sonrası ekonominin toparlanmasında bu tür yatırımların dinamo etkisi göstereceği ve böylece yeni istihdam⁶ olanaklarının da yaratılmış olacağı tespitlerine yer verilmiştir.

Yine 2020 yılında Uluslararası Enerji Ajansı/ International Energy Agency tarafından yenilenebilir enerji kaynaklarının kullanımı konusunda yayınlanan bir raporda⁷ önemli tespitlere yer verilmiştir. Yenilenebilir enerji kaynaklarına yönelik enerji yatırımlarının küresel salgının tüm olumsuz koşullara rağmen ne denli direnç gösterdiği, özellikle Hindistan, Çin ve Amerika Birleşik Devletleri’nde gerçekleştirilen yatırımların büyüyen hacmi üzerinden ortaya konulmuştur. Bu raporda da yenilenebilir enerji kaynaklarına dönük enerji yatırımlarında politika yapıcılarının özel sektörü teşvik edici daha önemli ve kayda değer adımlar atması gerektiği ısrarla vurgulanmaktadır. Bu açıdan yenilenebilir enerjinin enerji arzındaki payını artırmak ve gelecek yıllarda yenilenebilir enerjiye doğru tam bir geçiş için somut ekonomik destek programları ve mali teşvikler ortaya konulmalı⁸ ve ilk adım olarak enerji sistemindeki değişim için kısa ve uzun vadeli somut hedefler belirlenmelidir.⁹

Yer verilen raporlarda esasen söz konusu sektörde her yönden tutarlı, açık, rekabete dayalı, özendirici ve en önemlisi hukuki güvenliğin olduğu bir yatırım ortamının sağlanması durumunda yenilenebilir enerji kaynaklarının kullanılmasının ekonomik kalkınma, çevre, sağlık ve fosil yakıt tüketiminin azaltılmasında ne denli önemli olduğu ortaya konulmaktadır. Bu kapsamda Avrupa Birliği (“AB”) Komisyonu tarafından 2009 yılında kabul edilen ve 2018 yılında güncellenen Yenilenebilir Enerji Direktifi/ Renewable Energy Directive (2009/28/EC)¹⁰ ile yenilenebilir enerji kaynaklarının kullanımının üye ülkeler yönünden teşvik edilmesi; mevzuatın buna göre düzenlenmesi ve ulusal hedeflerin belirlenmesi; yenilenebilir enerji kaynaklarının Avrupa enerji sistemlerine daha iyi entegrasyonun sağlanması; vatandaşların enerji toplulukları oluşturması ve aynı zamanda kendi yenilenebilir enerjilerini üretmesi, depolaması ve satmasını kolaylaştıran bir hukuksal zemin oluşturulmuştur.¹¹

Küresel ölçekte yenilenebilir enerji kaynaklarının kullanımına dönük politikalara paralel olarak Türkiye’de de son yıllarda rüzgâr, güneş, hidrolik ve jeotermal enerji kaynakları alanında yerli ve yabancı teşebbüsler önemli yatırımlar yapmaktadırlar. Ülkemiz yenilenebilir enerji kaynaklarından hidrolik, rüzgâr, güneş, jeotermal ve biyokütle enerjisi açısından önemli bir kaynağa sahip olmasına karşın fosil enerji kaynakları yönünden (linyit/kömür dışında) aynı ve yeter oranda kaynağa sahip olmadığına göre bu bilimsel veri karşısında, Türkiye’de enerji potansiyeline mütenasip bir stratejinin oluşturulması¹² enerjide dışa bağlılığın azaltılması, sürdürülebilir enerji arz güvenliğinin sağlanması, istihdamın artırılması ve özellikle yabancı sermayenin yatırımlara teşvik edilmesi yönünden büyük önem arz etmektedir.¹³ Bu bağlamda Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı 2019-2023 Stratejik Planı’nda¹⁴ yer verilen politik, ekonomik, sosyokültürel, teknolojik, yasal ve çevresel analiz ile güçlü ve zayıf yönler, ortaya konulan fırsat ve tehditler dikkate alınarak başta merkezi idare olmak üzere ilgili regülasyon kurumları ve yerel yönetimlerin stratejik planı bütüncül yaklaşımla uygulamaya konulması yönünden yetki, görev ve sorumlukları bulunmaktadır.¹⁵

Hukuksal düzenlemeler yönünden yapılması gerekenler arasında yatırımların koordinasyonunda bürokrasinin azaltılarak etkin bir karar ve icra mekanizmasının oluşturulması amacıyla mevzuatın günün gereksinimlerine göre güncellenmesi ve özellikle yenilenebilir enerji kaynakları alanında ihtisaslaşmış idari birimlerin oluşturulması;¹⁶ her bir idari organizasyonun görev tanımı ve sınırının belirli olması gibi hususlar öne çıkmaktadır. Enerji piyasasında hukuksal düzenlemelerin kapsam, nitelik ve etkileri enerjide arz güvenliğinin sağlanması hedefiyle doğrudan ilişkilidir. Bu etkileşim On Birinci Kalkınma Planı (2019-2023)¹⁷Enerji Arz Güvenliği ve Verimliliği Özel İhtisas Komisyonu Raporu’nda¹⁸ şu ifadelerle teyit edilmektedir: Türkiye’de enerji üretimi ve ticareti faaliyetlerinin, rekabetçi bir piyasa yapısı içerisinde büyük ölçüde özel sektör tarafından yürütülmesi hedeflenmiş ve bu hedef doğrultusunda önemli yasal ve idari düzenlemeler yapılmıştır. Bu yapının, arz güvenliğini sağlayacak ve rekabetçi bir şekilde sürdürülmesi, seçilen piyasa modeli ve kurallarının tüm yönleriyle uygulanmasına bağlıdır.¹⁹

Bir ülkenin enerji politikasının birden fazla bileşeni bulunmaktadır. Yasal ve idari düzenlemeler, uluslararası sözleşme ve protokoller,²⁰ yatırım teşvikleri, enerji tasarrufuna dönük tedbirler, vergi avantajları, kamu mallarının tahsisi, kiralanması, kamulaştırma ve imar uygulamaları, elektrik üretimi faaliyetinin kamu hizmeti niteliğine²¹ yönelik idari regülasyon bu politikanın bileşenleri olarak kabul edilebilir.²²

Yukarıda değinildiği gibi idari teşkilatlanmada merkezi idare olarak Cumhurbaşkanlığı ve Cumhurbaşkanlığı Politika Kurulları,²³ Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı (bu Bakanlıkların merkez ve taşar birimleri de dahil); regülasyon kurumlarından Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu ve Nükleer Düzenleme Kurumu ile mahalli idarelerin milli/ulusal enerji politikasının etkinliğinin sağlanmasına dönük eşgüdüm içinde hareket etmesinin önemini yinelemek gerekir. Örneğin yenilenebilir enerji kaynakları yönünden imar planlarının hazırlanması, yürürlüğe girmesi, bu planlar yönünden yargısal denetimin belirli bir süre alması ve/veya planlama ilkelerine aykırılık nedeniyle yargı kararıyla iptal edilmesi önlisans ve lisans aşamalarına ve doğal olarak enerji santrallerin faaliyete başlamasına doğrudan etkisi olacaktır.²⁴

III. Yenilenebilir Enerji Kaynak Alanlarına İlişkin Terminoloji

Yenilenebilir Enerji Kaynak Alanları Yönetmeliği’nde (“YEKA Yönetmeliği”) YEKA; kamu ve hazine taşınmazları ile özel mülkiyete konu taşınmazlarda geliştirilebilir yenilenebilir enerji kaynaklarından en az birinin yüksek yoğunlukta bulunduğu alan/alanlar olarak tanımlanmıştır.²⁵ Yenilenebilir enerji kaynaklarından elde edilecek elektriğin üretimi için özel girişimciye, kamunun veya özel hukuk kişisinin mülkiyetinde bulunan yerlerin kamulaştırma yoluyla tahsisi,²⁶ üretilen elektriğe alım garantisi verilmesi idarenin teşvik/özendirme ve destekleme faaliyeti olarak kabul edilebilir.²⁷ Enerji ekonomisi literatüründe Türkiye’de yenilenebilir enerji alanında uygulanan teşvik mekanizmasının üç sacayağı üzerine kurulduğu belirtilmektedir. Bunlardan ilki vergisel enstrümanlar ve transfer harcamaları aracılığıyla sağlanan mali teşviklerdir. Bir diğeri de devletin doğrudan yatırım sürecine katılması, süreci kredi ile finanse etmesi ya da sağlayacağı hibelerle yatırım yapılmasını kolaylaştıracak teşvikler verilmesidir. Son olarak da enerji piyasasındaki ekonomik ve hukuksal yönden regülasyon faaliyetleridir.²⁸ Bundan kastedilen ise yasal ve idari düzenlemeler aracılığıyla enerji yatırımları sürecinin cazip, öngörülebilir ve güvenilir hale gelmesine dönük uygulamaların yapılmasıdır.²⁹