Koronavirüs (Covid-19) Salgını Döneminde Sokağa Çıkma Kısıtlamaları Ekseninde Oluşan Olağanüstü Hukuk ve Etkileri

Emergency Laws and Their Effects During the Coronavirus (Covid-19) Outbreak Period Arisen in Context of Curfews

Akif TÖGEL

2019 yılının Aralık ayı başlarında, Çin’in Hubei eyaletinin başkenti Vuhan’da ortaya çıkarak kısa zamanda tüm dünyaya yayılan virüs salgını milyonlarca insanı etkilemiştir. Bu çalışmada, küresel çapta etkiye sahip Koronavirüs salgını ile mücadele kapsamında ülkemizde 22 Mart 2020 tarihinden itibaren çeşitli tarihlerde İçişleri Bakanlığı tarafından yayınlanan sokağa çıkma başta olmak üzere bazı kısıtlamalara ilişkin genelgeler analiz edilecektir. Söz konusu genelgelerde yer alan ve temel hak ve hürriyetlerin bazılarının kullanımını sınırlayan ve bazılarını durduran bu düzenlemelerin 1982 Anayasası ile öngörülen temel hak ve hürriyetlerin kısıtlanması rejimi ile uyumu, çalışmanın temel araştırma sorusudur. Bu kapsamda ilk bölümde, Türkiye’de temel hak ve hürriyetlerin olağan dönemde ve olağanüstü dönemlerde hangi ölçüde ve hangi araçlarla düzenlenebileceği incelenerek kavramsal çerçeve konulacaktır. İkinci bölümde, bahsi geçen kısıtlamalara dair esasların tartışıldığı Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’nin bazı kararları ve Avrupa Hukuk Yoluyla Demokrasi Komisyonu (Venedik Komisyonu)’nun konuyla ilgili raporları ile benzer kısıtlamalar nedeniyle temel hakların ihlal edildiği iddiasıyla yapılan bireysel başvurulardaki Anayasa Mahkemesi’nin bazı kararları analiz edilecektir. Son bölümde ise, Koronavirüs salgını sonrasında dünya genelinde alınan önlemlere dair hukuki düzenlemelerle ülkemizde alınan önlemlere dair düzenlemeler karşılaştırılarak olağanüstü gelişmelerin devlet yönetimlerini ve birey özgürlüklerini nasıl etkilediği değerlendirilecektir.

Koronavirüs Döneminde Hukuk, Sokağa Çıkma Kısıtlamaları, Olağan Dönemde Temel Hakların Kısıtlanması, Olağanüstü Şartlar, İçişleri Bakanlığı Genelgeleri.

In early December 2019, the Coronavirus outbreak that spread throughout the world by emerging in Wuhan, the capital of China’s Hubei province, affected millions of people. In this study, circulars with regards to some restrictions, especially curfews, within the scope of fight against the Coronavirus pandemic which has a global effect, introduced in our country by the Ministry of Internal affairs after the 22nd of March 2020 will be analyzed. The main research question of this study is the harmonization of these regulations with the restriction regime of the fundamental rights and freedoms envisaged by the 1982 Constitution, which are included in these circulars and limit and stop the use of some of the fundamental rights and freedoms. Within this context, in the first part, a conceptual framework will be specified by examining to what extent and with what tools the fundamental rights and freedoms can be arranged in the ordinary and extraordinary periods in Turkey. In the second part, some decisions of the European Court of Human Rights, which discuss the principles of the mentioned restrictions, and some decisions of Turkish Constitutional Court in the individual applications made with the claim that the fundamental rights were violated due to similar restrictions and also the reports of the European Commission on Democracy Through Law (Venice Commission) will be analyzed. In the last part, how the extraordinary developments affect state administrations and individual freedoms by comparing the legal regulations on measures taken worldwide after the coronavirus epidemic and the regulations on measures taken in our country.

Law During the Coronavirus Period, Curfews, Restriction of Fundamental Rights in Ordinary Period, Extraordinary Conditions, Circulars of Ministry of Internal Affairs.

Giriş

2019 yılının Aralık ayı başlarında, Çin’in Hubei eyaletinin başkenti Vuhan’da ortaya çıkarak kısa zamanda tüm dünyaya yayılan virüs salgını milyonlarca insanı etkilemiştir. Literatürde Covid-19 olarak kodlanan bu salgına karşı ilaç veya aşı geliştirilemediği için Dünya Sağlık Örgütü 11 Mart 2020’de küresel pandemi ilan etmiş, 2021 yılı Mart ayı itibarı ile iki milyon altı yüz binin üzerinde insan hayatını kaybetmiştir.¹ Şüphesiz bu kapsamdaki bir salgın karşısında, birçok ülkede virüsün yayılma hızını kesmek için ‘evde kal’ çağrıları yapılmıştır. Koronavirüs salgını ile mücadele kapsamında bir yandan bilim insanları, virüsün nasıl bulaştığı, vücuttaki etkileri ve tedavisi üzerine çalışmalar yürütürken, diğer yandan devlet yöneticileri insanların bu salgından korunması için çeşitli alanlarda önlemler almışlardır. Eğitim alanında okullara ara verilirken, spor müsabakaları ve geniş katılımlı toplantı, konferans gibi toplu etkinlikler iptal edilmiştir.

Bu çalışmada, küresel çapta etkiye sahip Koronavirüs salgınıyla mücadele kapsamında Türkiye’de 22 Mart 2020 tarihinden itibaren çeşitli tarihlerde İçişleri Bakanlığı tarafından yayınlanan sokağa çıkma başta olmak üzere bazı kısıtlamalara ilişkin genelgeler analiz edilecektir. Söz konusu genelgelerde yer alan ve temel hakların ve hürriyetlerin bazılarının kullanımını sınırlayan ve bazılarını durduran bu düzenlemelerin 1982 Anayasası ile öngörülen temel hakların ve hürriyetlerin kısıtlanması rejimi ile uyumu, çalışmanın temel araştırma sorusudur. Bu kapsamda ilk bölümde, Türkiye’de temel hakların ve hürriyetlerin olağan dönemde ve olağanüstü dönemlerde hangi ölçüde ve hangi araçlarla düzenlenebileceği incelenerek kavramsal çerçeve konulacaktır. İkinci bölümde, bahsi geçen kısıtlamalara dair esasların tartışıldığı Avrupa İnsan Hakları Mahkemesinin bazı kararları ve Avrupa Hukuk Yoluyla Demokrasi Komisyonunun (Venedik Komisyonu) konuyla ilgili raporları ile benzer kısıtlamalar nedeniyle temel hakların ihlal edildiği iddiasıyla yapılan bireysel başvurulardaki Anayasa Mahkemesinin bazı kararları analiz edilecektir. Son bölümde ise, Koronavirüs salgını sonrasında dünya genelinde alınan önlemlere dair hukuki düzenlemelerle ülkemizde alınan önlemlere dair düzenlemeler karşılaştırılarak olağanüstü gelişmelerin devlet yönetimlerini ve birey özgürlüklerini nasıl etkilediği değerlendirilecektir.

I. Temel Hakların ve Hürriyetlerin Kısıtlanması Rejimi

Temel haklar ve hürriyetler, bir devletin kuruluş metni olan anayasalarda kendilerine yer bulan ve aslında çok daha geniş haklar kümesinin içerisinden seçilmiş bulunan haklardır. Dolayısıyla, farklı ülkelerin anayasalarında yer alan ve o ülkenin halkına tanınan haklar birbirinden farklılık gösterebilir. Temel haklara ulaşmada yahut bu haklardan birinin ihlalinde devletten giderimde bulunma aşamasında referans alınacak metin anayasalardır.

Anayasaların kurucu parçasını oluşturan temel hakların hangi koşullarda ve hangi ölçüde kullanılabileceğini ya da hangi koşullarda ve kapsamda kısıtlanabileceğini öğrenmek için yine anayasa metnine bakmak lazımdır. 1982 Anayasası, temel hakların ve hürriyetlerin kısıtlanmasına dair düzenlemeler için ikili bir ayırıma başvurmuştur. Olağan dönemde temel hakların kullanımı ve sınırlanması için genel bir çerçeve çizilirken, olağanüstü dönemde ise kriz durumu olarak belirtilebilecek zamanlarda temel haklara dair yapılabilecek istisnai düzenlemeler ele alınmaktadır.

Olağan (ordinary) ya da normal dönem, bireylere anayasa ile tanınmış temel haklar rejiminden ayrılmanın gerekmediği, var olan hukuk düzeninin sağladığı imkânlar veya çözüm mekanizmaları ile hareket etme imkânının bulunduğu zaman dilimi anlamına gelir. Bu nedenle, toplumsal uzlaşı metni olarak nitelenen anayasada yer verilen hakların yerine getirilmesi ve ihlali halinde hakların korunması için devlet mekanizmasının olağan araçlardan istifade etmesi beklenir.

1982 Anayasası 13’üncü maddesinde; “Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz” düzenlemesine yer vermekle, olağan dönemde temel hakların ve hürriyetlerin nasıl sınırlanabileceğine dair kodlar barındırmaktadır. Anayasanın bu düzenlemesi dikkatle incelendiğinde, olağan dönemde temel haklarda ve hürriyetlerde bir sınırlama yapmak isteyen iktidara, anayasanın verdiği tek aracın kanun olduğu görülecektir. Yani anayasa koyucu, olağan dönem sınırlandırmalarının yasama organı tarafından çıkarılacak bir kanunla yapılmasına cevaz vermiş; ancak getirdiği ek kriterlerle de çıkarılacak sınırlayıcı kanun metni için ek özellikler öngörmüştür. Bu ek kriterler için literatürde ‘sınırlamanın sınırı’ kavramı kullanılmış,² bu ek kriterler Anayasa Mahkemesi tarafından da birçok kararda önemle vurgulanmıştır.³

Olağan dönemde temel haklara ve özgürlüklere ilişkin yapılabilecek sınırlamaların mutlaka yasama organınca tartışılarak kabul edilen bir kanun metniyle öngörülmesi gerektiğine göre, bu kanunun düzenleyebileceği alanının sınırlarının tespiti oldukça önemlidir. Anayasa’nın 13’üncü maddesi bu noktada; anayasanın sözü, anayasanın ruhu, demokratik toplum düzeninin gerekleri, lâik Cumhuriyetin gerekleri, ölçülülük, anayasanın ilgili maddesindeki sınırlar ve hakkın özüne dokunmama sınırlarını belirlemiş görünmektedir.⁴

Kanunla sınırlama şartının varlığı, olağan dönemde temel hakların ve hürriyetlerin tüzük, yönetmelik, genelge gibi alt düzenleyici işlemlerle sınırlanamayacağı sonucunu doğurur. Ancak bu noktada sınırlamanın Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile yapılıp yapılamayacağı tartışılabilir. Bilindiği üzere 2017 yılı anayasa değişiklikleri öncesinde 91’inci maddedeki düzenlemeye göre Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verilebiliyordu. Bu yetkiye istinaden, doktrinde sosyal ve ekonomik haklar ve ödevler alanında kanun hükmünde kararname çıkarılarak sınırlama yapılabileceğini ileri süren görüşler bulunmaktaydı. Söz konusu görüşe göre, ‘her ne kadar etik olmasa da’, Anayasanın 13’üncü maddesindeki kanunla düzenleme hükmünü, ‘sadece kanunla’ düzenleme şeklinde yorumlamak yerine Bakanlar Kurulunun devlete pozitif ödevler yükleyen sosyal ve ekonomik hakları ve ödevleri kanun hükmünde kararname ile sınırlayabileceğinin kabulü gerekir.⁵ Diğer bir görüşe göre ise, kanunla sınırlama, diğer düzenleyici işlemlerle hiçbir düzenleme yapılamayacağı anlamına gelmez. Yürütme organı bu alanda kanun hükmünde kararname ile yeni bir sınırlama yapmamakla birlikte, daha önce kanunla yapılmış sınırlamanın ayrıntılarını düzenleyebilir.⁶

2017 yılında gerçekleşen anayasa değişiklikleri ve hükümet sistemi değişimi sonrasında olağan dönem için benzer tartışmayı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi için yapmak mümkündür. Anayasanın 104’üncü maddesindeki “... Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevler Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenemez. Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz. Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz” düzenlemesi karşısında negatif statü hakları ile aktif statü haklarının Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle sınırlanamayacağı net bir şekilde anlaşılmaktadır. Diğer yandan pozitif statü hakları olan, sosyal ve ekonomik haklar ve ödevler konusunda açıkça 104’üncü madde metninde düzenleme yasağı öngörülmediği için Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle bir düzenleme yapılabileceği akla gelebilir. Bu durumda yapılan düzenlemenin haklar alanında bir genişlemeye mi yoksa bir daralmaya mı yol açtığı konusuna bakmak gereklidir. Şüphesiz yürütme organı, siyasi programı çerçevesinde vaat ettiği sosyal, ekonomik haklar ve ödevler çatısı altında yer alan bir hakka ilişkin, daha özgürlükçü bir bakış açısıyla yeni düzenlemeler yapmak isteyebilir. Örneğin yürütme organı, eğitim hakkı kapsamında maddi imkândan yoksun ve özel eğitime ihtiyaç duyan bireylerle ilgili onların eğitim hakkından daha fazla yararlanmalarına yönelik bir düzenleme yapmak istediğinde, bunu mutlaka kanunla mı yapmalıdır? Bu soruya kanaatimizce, daraltıcı bir yorum yapmak yerine, anayasa koyucunun 104’üncü maddede pozitif hakları bilinçli bir şekilde saymadığını düşünerek hayır cevabını vermek mümkündür. Bu durumda, Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile sosyal, ekonomik haklar ve ödevlere ilişkin haklar alanını genişletici, haklardan yararlanmayı kolaylaştırıcı düzenlemelerin yapılabileceğini kabul etmek gerekir.

Temel hakların düzenlenmesi pozitif yönde olabileceği gibi negatif yönde de pek tabii olabilecektir. Bu ihtimalde Anayasanın 13’üncü maddesinin düzenlenme mantığı çerçevesinde sınırlamanın açıkça ve mutlaka kanunla yapılması zarureti yanında, 104’üncü maddede münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi çıkarılmasının yasaklanması nedeniyle negatif yönlü düzenlemelerin Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile yapılamayacağını belirtmek lazımdır.

Olağan dönemde temel hakların ve hürriyetlerin sınırlanması konusunda kanun aracılığıyla bir sınırlama gereklidir; ancak 13’üncü maddedeki ek kriterler sebebiyle yeterli değildir. Kanunla yapılan sınırlamanın Anayasanın ilgili maddesinde belirtilen sebeplere dayanması gereklidir. Bu nedenle yasama organı, kanunla yaptığı sınırlayıcı düzenlemenin konusuna göre Anayasanın ilgili maddesindeki konuyu örtüştürmek durumundadır. Düzenlenmek-sınırlanmak istenen hakkın yer aldığı maddede açıkça sınırlama konusu yer almıyorsa yasama organının o konuda kanunla dahi sınırlama yapamayacağını kabul etmek gerekir. Örneğin, Anayasanın yerleşme ve seyahat hürriyetini düzenleyen 23’üncü maddesinde sınırlama nedeni olarak; yerleşme hürriyetinin, suç işlenmesini önlemek, sosyal ve ekonomik gelişmeyi sağlamak, sağlıklı ve düzenli kentleşmeyi gerçekleştirmek ve kamu mallarını korumak sebepleri ile; seyahat hürriyetinin ise, suç soruşturması, kovuşturması ve suç işlenmesini önleme sebepleriyle sınırlandırılabileceği yer almaktadır. Dikkat edilecek olursa 23’üncü madde metninde genel sağlık veya salgın hastalık sebebine bağlı bir sınırlama yoktur. Bu durumda çalışmamızın asıl sorusunu teşkil eden kısımda aşağıda daha detaylıca tartışılacağı üzere, Koronavirüs salgını sebebine dayalı seyahat hürriyetini kısıtlayan bir kanun Anayasaya aykırı olacaktır.⁷

Anayasada sınırlanabileceğine dair hüküm bulunan bir konuda ve kanun aracılığı ile sınırlama yapmak isteyen yasama organı, bu sınırlamayı ancak Anayasanın sözüne (metnine), ruhuna (felsefesine), demokratik toplum düzeninin gereklerine uygun bir biçimde yapmak durumundadır.⁸ Ayrıca, yasama organı kanunla yapacağı sınırlamada ilgili hakkın özüne dokunmamalıdır. Öyle ki, yapılan sınırlama, o hakkın varlık gayesine uygun şekilde kullanılmasını son derece zorlaştırıyorsa veya o hakkı kullanılmaz bir duruma düşürüyorsa, bu düzenleme ile hakkın özüne dokunulma yasağı ihlal edilmiş olacaktır.⁹ Hakkın özü kavramı Anayasa Mahkemesinin bir başka kararında; “kanunun koyduğu sınırlama, özgürlükleri yok etmemeli, temel hakların kullanılmasını ciddi surette güçleştirici, amacına ulaşmasına engel olucu ve etkisini ortadan kaldırıcı bir nitelik taşımamalıdır” şeklinde yer bulmuştur.¹⁰

Temel hakların ve hürriyetlerin olağan dönemdeki sınırlanmasına dair esaslardan yukarıda yer verilen şartları taşıyan bir düzenlemenin, anayasaya uygun kabul edilebilmesi için laik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine de uygun olması elzemdir. Doktrinde ölçülülük ilkesine uyumlu bir düzenlemede, başvurulan aracın istenen amaca ulaşmak için elverişli olması, başvurulan aracın zorunluluk düzeyinde gerekli olması ve amaç ile araç arasında ölçülü bir oranın var olması aranmaktadır.¹¹

Olağan dönem sınırlama kriterlerinden araştırmamızın temel sorusu ile irtibatı nedeniyle yukarıda değindiğimiz ve aslında her biri ayrı ayrı açıklamayı gerektiren kriterlerin daha fazla detayına girmemeyi tercih ediyoruz. Ancak bu halde dahi Anayasanın 13’üncü maddesindeki düzenlemenin gerekli bölümlerine çalışmanın ilerleyen kısımlarında atıf vererek değinmeye çalışacağız.