Avrupa Birliği Yargı Düzeninde İhlal Davası: Polonya Örneği Ekseninde Bir İnceleme

Infringment Case in European Union Jurisdiction: An Examination on the Line of the Polish Case

Esra ATA DAĞISTANLI

İhlal davası Avrupa Birliği yargı düzenine özgü olan ve üye devletleri Birlik hukukuna bağlı kılmayı amaçlayan uluslararası hukukta benzeri olmayan bir prosedürdür. Üye devletlerin andlaşmalardan doğan yükümlülüklerini ihlal etmesi halinde Komisyon ve üye devletler tarafından harekete geçirilen bu mekanizma Birlik hukukuna saygının ve ulusal sistemlerde Birlik hukukunun yeknesak bir şekilde uygulanması için çok önemli bir işlevi yerine getirmektedir. Özellikle Birlik değerlerine her zamankinden daha fazla ihtiyaç duyulduğu ve bu değerlere sıklıkla vurgu yapıldığı son zamanlarda bu dava çeşidi de Birlik değerlerinin korunmasında gittikçe artan bir öneme sahip olmaktadır. Çalışmamızda bu önemine binaen ihlal davası ayrıntılı bir şekilde incelenmiş ve en önemli AB değerlerinden biri olan hukukun üstünlüğü ve yargı bağımsızlığı ilkelerinin detaylı bir şekilde incelendiği ihlal davasının en güncel örneklerinden birisini teşkil eden Polonya örneği ele alınmıştır.

Avrupa Birliği, Yargı Düzeni, İhlal Davası, Polonya.

Infringement case is a unique procedure in international law, which is specific to the European Union jurisdiction and aims to subordinate member states to Union law. This mechanism, which is activated by the Commission and the member states in case the member states violate their obligations arising from treaties, performs a very important function for the uniform application of Union law in national systems and Union law. Especially recently, when Union values are needed more than ever and these values are frequently emphasized, this type of case has become increasingly important in protecting Union values. In our study, infringement case was examined in detail based on this importance and Polish example, which is one of the most recent examples of the infringment case, in which the principles of the rule of law and judicial independence, one of the most important EU values, are examined in detail.

European Union, Judicial System, Infringement Case, Poland.

GİRİŞ

Avrupa kurumlarının ve hükümetlerin tasarruflarının andlaşma ile uyumlu olup olmadıklarını denetlemek ve ulusal mahkemenin talebi üzerine Avrupa Birliği hukukunda yer alan hükümlerin yorumlanması veya geçerliliği hakkında karar verme görevini üstlenen Avrupa Birliği Adalet Divanı¹ , Birlik hukukunun üye devletlerde yeknesak bir şekilde uygulanması için çok önemli bir rol üstlenmektedir. Divan’ın baktığı davalar arasında hiç şüphesiz ki en önemli ve özgün olanlarından bir tanesi ihlal davasıdır² . İhlal davası, uluslararası hukukta benzeri olmayan, önemli bir boşluğu dolduran, üye devletleri dahil oldukları uluslararası toplumun hukuka bağlı bir unsuru haline getiren uluslarüstü özgün bir araçtır³ .

Birlik üyelerinin Andlaşmalar’dan doğan yükümlülüklerini gerektiği gibi yerine getirmemesi halinde, Birliğin ve Avrupa entegrasyonu düşüncesinin bu olgudan zarar görmemesi imkânsızdır⁴ . Bu sakıncalı durumun giderilmesi için ise gerek Komisyon’a gerekse üye devletlere yükümlülüklerin ihlali durumunda Divan’a başvurma yetkisi tanınmıştır.

İhlal davasının en güncel örneklerinden birisi de Polonya örneğidir. Polonya’da 2015 yılında Hukuk ve Adalet Partisinin (PİS) iktidara gelmesinden itibaren ülkede köklü reformlar yapılmış ve bu reformlar Avrupa Birliği tarafından sıkça eleştirilmiştir⁵ . Polonya’ya yönelik eleştirilerin başında mahkemelerin yetkilerinin kısıtlanması, yargı üzerinde siyasi nüfuzun artması, kuvvetler aykırılığı ilkesinin tehlikeye düşmesi ve hukukun üstünlüğü ilkesinin aşındırılması gelmektedir⁶ . Polonya’daki gelişmelerden endişe duyan Avrupa Birliği Polonya ile birçok kez diyalog kurmaya çalışmışsa da başarılı olmamış ve tarihinde ilk kez bir üye devlet için 20 Aralık 2017 tarihinde hukukun üstünlüğü koruma prosedürü çerçevesinde Avrupa Birliği Andlaşması (ABA) madde 7’yi işleme koymuştur⁷ .

Polonya bu tedbirden etkilenmemiş olacak ki 3 Nisan 2018 tarihinde Yeni Yüksek Mahkeme Kanunu yürürlüğe girmiştir. Bu yeni kanunda en çok tartışılan düzenlemeler ise Yüksek Mahkeme yargıçlarının emeklilik yaşının görev yapanları da kapsamak üzere 70 yaşından 65 yaşına düşürülmesi ve emeklilik yaşının ötesinde görev süresini uzatma ihtimalinin ise herhangi bir kritere bağlı olmayan cumhurbaşkanının takdir yetkisine bırakılmış olmasıdır⁸ . Komisyon bu düzenlemenin yargıçların azledilmezliği de dahil olmak üzere yargı bağımsızlığını zedelediği gerekçesiyle Polonya’nın ABA madde 19(1)(2)⁹ ve Avrupa Birliği Temel Haklar Şartı (Şart) 47. madde¹⁰ yükümlülüklerini yerine getirmediği gerekçesiyle ihlal prosedürünü başlatmıştır¹¹ . Divan, 24.06.2019 tarihinde ise ihlal davasına ilişkin kesin kararını vermiştir¹² . Bu karar, Divanın, bir üye devlet tarafından yargı sistemini düzenlemek adına alınan ulusal tedbirlerin ABA madde 19(1)(2)’den kaynaklanan yükümlülüğü ile uyumluluğunda ihlal tespitinde bulunduğu ilk davadır¹³ . Divan, bu kararda sınırları net olmayan madde 19’un geniş bir yorumunu ortaya koymuş ve yenilikçi bir karar vermiştir¹⁴ . Bu karar Polonya için önemli olmasının yanında AB hukuku ve temel değerlerine saygı gösterme anlayışını vurgulaması ayrıca hukukun üstünlüğü ilkesi ve yargı bağımsızlığı konusunun detaylı şekilde ele alınması ve Birlik değerlerine bağlı kalmanın elzem olmasına bir kez daha dikkat çekilmesi bakımından önem taşımaktadır. Sonuç olarak bu dava, ihlal prosedürünün AB hukukunun belirli ihlallleri ile sınırlı olmayan aynı zamanda Birlik için temel anayasal öneme sahip sorunları ele almaya hizmet edebilecek bir denetim mekanizması olduğunu doğrulamıştır¹⁵ . Bu önemine binaen kararın sürece giden olayları da tahlil ederek detaylı bir şekilde ele alınması elzemdir.

Çalışmamızın ilk bölümünde ihlal davasının mahiyeti ve işleyişi ayrıntılı bir şekilde ele alınmıştır. İkinci bölümde ise ihlal davasının en güncel örneklerinden birini teşkil eden Polonya örneği incelenmiştir. Bu bağlamda ihlal davasına giden süreç öncesinde yaşanan gelişmeler, ihlal davası sürecinde yaşananlar ve son olarak Divanın 24.06.2019 tarihinde vermiş olduğu 619/18 sayılı kesin karar ayrıntılı bir şekilde incelenmiştir.

I. İHLAL DAVASININ MAHİYETİ VE İŞLEYİŞİ

İhlal davası, Birlik üyelerinin yükümlülüklerini ihlal etmesi halinde üye devletlere karşı açılan, idari ve adli aşamadan oluşan kendine özgü birtakım özelliklere sahip olan bir dava çeşididir. İhlal davası, üye devletleri yargısal incelemeye tabi tutmak ve üye devletlerin yasalarının AB yasalarıyla uygunluğunu kontrol etmek için Divanının elini güçlendiren araçlardan birisidir¹⁶ .

İhlal davasına giden süreci başlatan en önemli aktör ise Komisyondur. Komisyon, ABA madde 17/1 uyarınca, Birliğin genel çıkarlarını destekler ve bu amaca yönelik uygun girişimlerde bulunur. Andlaşmaların ve kurumlar tarafından Andlaşmalara dayanarak alınan tedbirlerin uygulanmasını sağlar. Divan’ın denetiminde Birlik hukukunun uygulanmasını gözetir. Bu bağlamda Komisyon, ihlal davası ile üye devletlerin AB hukukuna uygun hareket etmelerini ve AB hukukunun uygulanmasında birliği sağlayabilmektedir¹⁷ .

Komisyon ihlal prosedürü ile çeşitli işlevleri yerine getirmektedir¹⁸ . Bu prosedür bir taraftan üye devletlerin davaya dahil olmadan anlaşmazlıkların dostane çözümüne diğer taraftan bireylerin AB hukukunun ihlali konusunda Komisyon’a şikayet etmeleri için bir kanal olmasına diğer taraftan Komisyon’nun elinde objektif bir kolluk aracı olmasına hizmet etmektedir¹⁹ . Ayrıca ihlal prosedürü, Birlik hukukunun Avrupa Birliği içinde uygulanmasını sağmak için öngörülen mekanizmalardan bir tanesini oluşturmaktadır²⁰ . İhlal prosedürü, AB’nin bir sistem olarak verimliliği ve istikrarını sağlayan çok önemli bir aracıdır²¹ .

İhlal davası Divanın baktığı diğer davalardan birtakım farklı özellikler taşımaktadır. İhlal davasını Divanın baktığı diğer davalardan ayıran ve kendine özgü bir araç haline getiren ise kendine has birtakım özellikler barındırmasıdır. İhlal davalarının önemli bir özelliği üye devletlerin kusurlu olması gerekmemesi²² yanında başka bir üye devletin zararının varlığı ya da olumsuz etkilenmesi de sorumluluk için şart değildir²³ . Ayrıca diğer davaların aksine üye devlet veya Komisyon dava ile ilgili bir menfaati bulunmasını ispatlamak zorunluluğunda değildir²⁴ . Davalı üye devletin mahkum edilebilmesi için herhangi bir eylem veya tasarrufu ile AB hukukunu ihlal etmesi, üye devletin mahkumiyeti için yeterli görülmektedir²⁵ .

İhlal davasının konusunu “andlaşmalardan doğan yükümlülüklerin ihlali” oluşturmaktadır. Avrupa Birliğinin İşleyişi Hakkında Andlaşma (ABİA) madde 258 uyarınca Komisyon, üye devletlerden birinin Antlaşmalar gereğince üzerine düşen bir yükümlülüğü yerine getirmediği kanısına varırsa, bu devlete kendi görüşlerini sunma imkanı tanıdıktan sonra, bu konuda gerekçeli görüşünü bildirir. İlgili devlet, Komisyon’un belirlediği süre içinde bu görüşe uygun hareket etmezse, Komisyon meseleyi Avrupa Birliği Adalet Divanı’na götürebilir. ABİA madde 259 uyarınca bir üye devlet, diğer bir üye devletin Antlaşmalar gereğince üzerine düşen bir yükümlülüğü yerine getirmediği kanısına varırsa, meseleyi Avrupa Birliği Adalet Divanı’na götürebilir.

ABİA 258 ve 259 maddelerinde yer alan “andlaşmalar’dan doğan yükümlülükler” ifadesi, geniş yorumlanmalı ve Birliğin yalnız birincil normlar²⁶ açısından değil Birlik organlarının çıkarttığı tüzük, direktif, kararlar gibi ikincil normlar açısından ihlalleri de içermesinin yanı sıra yazılı olmayan AB hukuku ile genel ilkeler ve Birlik tarafından yapılan uluslararası andlaşmalar²⁷ da bu kapsama dahildir²⁸ . Ayrıca üye devletlerin AB yasaları ile bağdaşmayan 3. devletlerle yaptığı andlaşmaların sonuçlandırılması da Andlaşmanın ihlali anlamına gelir²⁹ . ABA madde 4(3) kapsamında üye devletlerin “dürüst işbirliği” yapma ilkesi kapsamındaki yükümlülüklerin yerine getirmemesi de bu bağlamda ihlal davasının konusunu oluşturmaktadır. ABA madde 4(3)’e göre, Birlik ve üye devletler, dürüst işbirliği ilkesi gereğince, Antlaşmalar’dan kaynaklanan görevlerin yerine getirilmesinde birbirlerine saygı gösterirler ve yardımcı olurlar. Bu bağlamda üye devletler ihlal prosedürü kendilerine işletildiği takdirde, sorunu çözmek adına iş birliği yapma ve Komisyona yardımcı olmak zorundadırlar³⁰ .

Açılan davalarının büyük bir kısmı direktiflerin iç hukuka aktarımından kaynaklanmaktadır³¹ : örneğin bir direktifin yanlış aktarımı³² ; gecikmiş bir aktarım³³ , direktifin aktarılmasında başarısızlık³⁴ veya üye devlet tarafından Komisyon’a aktarımın ayrıntılarını iletmeme³⁵ .

Üye devletin üstüne düşen yükümlülükleri yerine getirmemesi iki şekilde ortaya çıkabilmektedir. İlk olarak bir üye devletin, Birlik hukukuna ters düşen bir hukuk tasarrufu ihdas etmesi³⁶ , bunu uygulamaya devam etmesi; ikinci olarak, bir üye devletin Birlik hukukuna göre alması gereken bir önlemi almaktan kaçınması³⁷ . Görüldüğü üzere ihlal pozitif bir yükümlülük olan yapma eyleminden doğabileceği gibi negatif bir yükümlülük olan yapmama eyleminden de doğabilmektedir.