Fransa’da Beşinci Cumhuriyet Dönemi’nde Bir Parlamenter Denetim Yolu Olarak Soru Önergelerinin Etkinliği

The Effectiveness of Parliamentary Questions as a Way of
Parliamentary Control During the Fifth Republican Period in France

Pelin ALİYEV

Dördüncü Cumhuriyet Dönemi (1946-1958)’nde yaşanan siyasi istikrarsızlıklar, Fransa’da yeni bir anayasa yapılmasını gerektirmiş ve General Charles de Gaulle öncülüğünde hazırlanan 1958 Anayasası’nın kabul edilmesi sonrasında Fransa’da Beşinci Cumhuriyet Dönemi başlamıştır. Yeni anayasanın temel hedefi Fransa’da daha önce yaşanan siyasi istikrarsızlıkları engellemek ve güçlü bir Fransa için yasama karşısında güçlü bir yürütmenin oluşturulmasıydı. Böylece Beşinci Cumhuriyet Dönemi’nde yasama-yürütme dengesi yürütme lehine kurulmuştur. Bu siyasi yapı, “ölçülü parlamentarizm” olarak adlandırılmaktadır. Bu çalışmanın amacı, Beşinci Cumhuriyet Dönemi’nde oluşturulan bu siyasi yapıda, bir parlamenter denetim yolu olarak soru mekanizmasının Millet Meclisi İçtüzüğü’nde nasıl düzenlendiğini ortaya koymak ve bu denetim yolunun etkinliğini tespit etmektir. Bu bağlamda, bu çalışma kapsamında Fransa’da Beşinci Cumhuriyet Dönemi’nde 11., 12., 13. ve 14. yasama dönemlerinde verilen soru önergelerinin sayıları ve cevaplanma oranları dikkate alınmaktadır.

Beşinci Cumhuriyet, Fransa, İçtüzük, Millet Meclisi, Parlamenter Denetim, Ölçülü Parlamentarizm, Soru.

Political instabilities in the Fourth Republican period (1946-1958) required making a new constitution, and the Fifth Republican period began after the 1958 Constitution, which was drafted under the leadership of General Charles de Gaulle, adopted. With the new constitution, the main aim was to prevent the political instabilities experienced before, and to create a strong executive in the face of legislature for a strong France. Thus, in the Fifth Republican period, the executive-legislative balance was established in favor of the executive. This political structure is called as “rationalized parliamentarism”. The purpose of this study is to set forth how the questioning mechanism as a way of parliamentary control is regulated in the rules of procedures, and to determine the effectiveness of this way of control in this political structured which was formed in the Fifth Republic period. In this context, number of parliamentary questions and its response rates during 11th, 12th, 13th, and 14th legislative periods are taken into account in this study.

Fifth Republic, France, Rules of Procedure, National Assembly, Parliamentary Control, Rationalized Parliamentarism, Question.

Giriş

Parlamenter denetim yollarından biri olan soru, bir parlamento üyesinin herhangi bir konu hakkında hükümetten veya bir bakandan bilgi istemesidir. Soru, siyasi sorumluluğa yol açmaksızın hükümetin parlamento tarafından denetlenebilmesine imkân tanıyan bir denetim mekanizmasıdır. Diğer denetim yollarıyla karşılaştırıldığında soru, milletvekillerinin başka bir üyeyi ikna etmek ihtiyacı duymadan yürütmeye karşı bireysel olarak kullanabildikleri tek denetim yolu olması açısından önemlidir (Neziroğlu, 2006: 151). Parlamenter denetim yollarının başında gelen soru mekanizmasının parlamenter demokrasinin önde gelen örneklerinden birisi olan Fransa’da Beşinci Cumhuriyet Dönemi’nde nasıl düzenlendiğini ve nasıl bir etkinliğe sahip olduğunu ortaya koymak bu çalışmanın temelini oluşturmaktadır. Bu çalışma, araştırma yöntemlerine göre bir nitel araştırma olup nitel araştırma modeline göre bir durum çalışması (case study/étude de cas) örneğidir. Araştırma esnasında birincil kaynaklar olarak 1958 Fransa Anayasası, Millet Meclisi İçtüzüğü ve Fransa Millet Meclisi’nin resmi verilerinden faydalanılmıştır.

Fransa’da Beşinci Cumhuriyet Dönemi’ne Geçiş ve 1958 Anayasası’nın Kabulü

Fransa, 16 ila 18. yüzyıllar arasında, mutlak monarşi ile yönetilen bir devlettir. Fakat mutlakıyetçi Fransız monarşisi, 1789 Fransız Devrimi ile sona ermiştir. 1789 yılında “eski rejim”in bir devrimle yıkılması sonucu “yeni rejim” başlamış, fakat eşitlik ve özgürlük ilkeleri temelinde kurulan yeni rejimin siyasi istikrara ulaşması zaman almış ve Fransa, uzun bir süre büyük siyasi olaylara ve kargaşalara sahne olmuştur. Bu süreçte birçok anayasa değişikliği yaşanmıştır.¹ İşte bu sebeple Fransız anayasa tarihi, dünyanın en zengin ve en çelişkili tarihi olarak nitelendirilmektedir (Dereli, 2001: 27). Fransız siyasi tarihinin bu çeşitliliğini Paris’teki meşhur şaka iyi anlatır: Paris’te bir kitapçıya giren müşteri “Bir Fransız Anayasası almak istiyorum” der. Dükkân sahibinin cevabı şöyle olur: “Periyodik dergiler satmıyoruz” (Yayla, 2014: 109). Kubalı (1971: 412)’ya göre de, hiçbir ülkenin siyasi tarihi, böylesine bir çeşitlilik göstermez. Bugünkü Fransız siyasi sistemi, 4 Ekim 1958 tarihli anayasaya dayanır ve rejimin adı “Beşinci Cumhuriyet”tir. Fransa’nın Beşinci Cumhuriyet altında elde ettiği neredeyse 60 yıllık anayasal istikrarı Fransız standartlarına göre “bir rekor” olarak değerlendirmek gerekir.

Fransa’nın Beşinci Cumhuriyete geçişinin en temel sebebi, Dördüncü Cumhuriyet Dönemi boyunca yaşanan siyasi istikrarsızlıklardır. Bu dönemde siyasi partiler arasındaki bölünmüşlük kronik bir istikrarsızlığa ve Parlamentonun yasama faaliyetleri esnasında kilitlenmesine neden olmuştur. Millet Meclisi’nin Hükümet karşısında aşırı güçlü oluşu Hükümetlerin güvensizlik oyu almasına ve sürekli istifa etmesine yol açmıştır (http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/veme-republique/1958/quels-etaient-problemes-fonctionnement-institutions-avant-1958.html, erişim tarihi: 13.06.2017; Newton ve Van Deth, 2010: 96; Drogus ve Orvis, 2008: 219; Schain, 2010: 205; Elgie, 2006b: 11).

Dördüncü Cumhuriyet’ten Beşinci Cumhuriyet’e geçiş dönemi ise, Cezayir’deki bağımsızlık mücadelesinin yol açtığı bir kriz esnasında yaşanmıştır. 13 Mayıs 1958 tarihindeki Cezayir ayaklanması, Dördüncü Cumhuriyet’in sonunu getirmiştir (Göze, 2005: 599). O dönemde Fransa’nın bir parçası olan Cezayir’de 1954 yılında bağımsızlık hareketi kampanyası hız kazanmıştır (Elgie, 2006a: 18). Cezayir’in bağımsızlık talepleri karşısında direnen Fransızlar, Cezayirlilere şiddetle cevap vermişlerdir. 13 Mayıs 1958 tarihinde Cezayir’deki Fransız kumandanlar bir darbe yapmışlardır. Bu darbe sorunun çözümünü sağlamadığı gibi daha da derinleşmesine yol açmıştır. 15 Mayıs 1958 tarihinde Charles de Gaulle bir demeç vererek, Fransa’nın parçalanmaya doğru gittiğini, bu nedenle kendisinin Cumhuriyetin sorumluluklarını üstlenmeye hazır olduğunu açıklamıştır. Cezayir’deki isyan bastırılamadan 24 Mayıs 1958 tarihinde Korsika’da bir ayaklanma daha ortaya çıkmıştır. Bunun üzerine Hükümet, iktidarı de Gaulle’e bırakmaya karar vermiştir (Göze, 2005: 590; Schain, 2010: 203; Elgie, 2006a: 20).

1 Haziran 1958’de Charles de Gaulle liderliğindeki Hükümete rejimin değiştirilmesi için görev verilmiştir. General de Gaulle, yeni bir anayasa hazırlaması için Parlamento tarafından vekil tayin edilmiştir. Anayasanın hazırlanması sürecinde pek çok anayasa uzmanı ve bakan çalışmış olsa da Charles de Gaulle, Beşinci Cumhuriyet’in “kurucu babası” olarak görülmektedir. Hatta bu anayasa için “a tailor-made for de Gaulle” (de Gaulle için özel olarak üretilmiş) ifadesi kullanılmaktadır. 28 Eylül 1958 tarihinde yapılan referandum sonucu oyların %80’i ile kabul edilen Anayasa, 4 Ekim 1958 tarihinde yürürlüğe girmiş ve Fransa’da Beşinci Cumhuriyet Dönemi başlamıştır (Eroğul, 2005: 142-143; Göze, 2005: 589-591; Huber: 1996: 1-2; Morris, 1994: 20-21; Safran, 2016: 9-10; Schain, 2010: 203).

Fransa’da Beşinci Cumhuriyet Dönemi’nde Siyasi Yapı

Beşinci Cumhuriyet’in başkanı, Fransa’da yeni parlamenter rejimin kilit taşıdır. Yetki ve görevleri Anayasa’nın 5 ila 18. maddeleri arasında düzenlenen Cumhurbaşkanı, Anayasa’ya saygı duyulmasını gözetir ve hakemlik yetkisine dayanarak, kamu güçlerinin düzenli çalışmasını sağladığı gibi devletin devamlılığını temin eder. Fransa’da Cumhurbaşkanı ulusal bağımsızlığın, ülkenin bütünlüğünün ve antlaşmalara saygının garantörü olarak görülür (1958 Anayasası, m.5). Konumu “sembol” veya “simgesel” olmanın çok ötesinde olan Cumhurbaşkanı, devletin başı olarak görülür. 6 Kasım 1962 tarihindeki reform ile Cumhurbaşkanının seçim şekli değiştirilmiştir. Bu değişiklik ile Cumhurbaşkanının tek dereceli bir seçimle doğrudan halk tarafından seçilmesi kuralı getirilmiştir (Dunbay, 2012: 302, 303; Eroğul, 2005: 147; Göze, 2005: 592). Cumhurbaşkanının genel oyla ve tek dereceli seçimle (doğrudan) seçilmesi Beşinci Cumhuriyet Dönemi’nin en temel ve belirgin özelliği olarak nitelendirilmektedir (http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/veme-republique/transformations/comment-caracteriser-regime-politique-ve-republique.html, erişim tarihi: 11.07.2017). 1958 Anayasası ile parlamenter sistemin özelliklerini taşıyan Fransız siyasi sistemi bu değişiklik sonrasında yarı-başkanlık sistemine dönüşmüştür (Elgie, 2006b: 2).

Anayasa’ya göre hiçbir kimse ardı ardına iki dönem Cumhurbaşkanlığı görevini yürütemez.² Cumhurbaşkanı, kullanılan oyların salt çoğunluğu ile seçilir. Oylamanın ilk turunda bu çoğunluk sağlanamazsa, seçimleri izleyen on dördüncü gün ikinci tura gidilir. Bu ikinci tura, ilk turda en çok oy alan iki aday katılabilir (1958 Anayasası, m.6-7). 2000 yılında yapılan anayasa değişikliği ile, önceki halinde görev süresi yedi yıl olan ve birden fazla kez seçilmeye izin veren ilgili maddedeki süre beş yıla indirilmiştir. Görev süresinin azaltılması sonucu cumhurbaşkanlığı seçimi ile yasama seçimlerinin aynı yıl yapılması sağlanmıştır. Böylece birlikte yaşama anlamına gelen “cohabitation”un ortaya çıkardığı yürütme içindeki gerilim gibi birtakım istikrarsızlıklar engellenmeye çalışılmış ve Charles de Gaulle tarafından ifade edilen “Chef de l’Etat” (Devletin şefi, başı)’nın yeri hiçbir zaman olmadığı kadar belirginleşmiştir (Karahanoğulları, 2009: 62-63; Drogus ve Orvis, 2008: 220; Schain, 2010: 205; Dunbay, 2012: 305; Elgie, 2006a: 20).

Cumhurbaşkanının yasama, yürütme ve yargı ile ilgili görevleri 1958 Anayasasında belirtilmiştir: Başbakanı atamak, Başbakan tarafından Hükümetin istifasının sunulması üzerine görevine son vermek, Başbakanın önerisi ile Hükümetin diğer üyelerini atamak ve bunların görevine son vermek, Bakanlar Kuruluna başkanlık etmektir (1958 Anayasası, m.8-9). Cumhurbaşkanı, kesin olarak kabul edilmiş yasaları onaylamak ve ilan etmekten sorumludur. Bu durum, ısdar işlemi (promulgation) olarak adlandırılmaktadır. Bu sürenin bitmesinden önce, yasanın ya da bazı maddelerinin yeniden müzakere edilmesini Parlamentodan isteyebilir. Bu istem Parlamento tarafından reddedilemez (1958 Anayasası, m.10). Ayrıca Cumhurbaşkanının bazı yasa tasarılarını³ referanduma sunma yetkisi de bulunmaktadır (1958 Anayasası, m.11). Öte yandan Cumhurbaşkanının, Başbakan ve Meclis Başkanlarının görüşünü aldıktan sonra Millet Meclisi feshetme, Bakanlar Kurulunda görüşülen kararname ve kararları imzalama, devletin sivil ve askeri görevlilerinin atamasını yapma, yabancı ülkelere gönderilen büyükelçi ve olağanüstü elçilere güven mektubu verme, yabancı ülkelerden gelen büyükelçileri ve olağanüstü elçilerin güven mektubunu kabul etme, silahlı kuvvetlerin başı olma, Milli Savunma Yüksek Kurul ve Komitelerine başkanlık etme gibi yetki ve görevleri de vardır (1958 Anayasası, md.12-15). Cumhurbaşkanı; cumhuriyetin kurumları, ulusun bağımsızlığı ve ülkenin bütünlüğü ya da uluslararası antlaşmaların yerine getirilmesi ciddi ve acil bir şekilde tehdit edildiği ve anayasal kamu otoritelerinin düzenli işleyişi sekteye uğratıldığı zaman, Cumhurbaşkanı; Başbakan, Meclislerin Başkanları ve Anayasa Konseyi ile resmi bir danışmanın ardından durumun gerektirdiği önlemleri alır (1958 Anayasası, m.16).⁴

Hükümetin görev ve yetkileri anayasanın 20 ila 23. maddeleri arasında belirtilmektedir. Hükümetin en temel görevi, ulusal politikayı belirlemek ve yürütmektir. İdareden ve silahlı kuvvetlerden yararlanır (1958 Anayasası, md.20). Başbakan ise, Hükümetin faaliyetlerini yönetir, ulusal savunmadan sorumludur, kanunların uygulanmasını sağlar, Milli Savunma Yüksek Kurulu ve Komiteleri’ne Cumhurbaşkanına vekâleten başkanlık eder, istisnai hallerde Cumhurbaşkanının açıkça verdiği yetkiye dayanarak ve belirli bir gündem için Bakanlar Kuruluna, Cumhurbaşkanına vekâleten başkanlık edebilir (1958 Anayasası, md.21). Fakat Beşinci Cumhuriyet Dönemi’nde, Bakanlar Kurulunun gerçek başı Cumhurbaşkanıdır. Başbakanın, Bakanlar Kuruluna başkanlık etmesi ancak gündemin önceden belirlenmiş olması ve Cumhurbaşkanının yazılı biçimde vekâlet vermesi halinde mümkündür (Dunbay, 2012: 308).

Yasama organı olan Parlamento, Millet Meclisi ve Senato’dan oluşur. 577 üyeden oluşan Millet Meclisi’nin üyeleri tek dereceli seçimle seçilirler. 348 üyeden oluşan Senatonun üyeleri iki dereceli seçimle seçilir. Senato, ülkedeki yerel yönetimlerin temsilini sağlar. Fransa dışında yerleşmiş Fransız vatandaşları Millet Meclisinde ve Senatoda temsil edilirler (1958 Anayasası, m.24). Parlamentonun hiçbir üyesi, görevini ifa ederken ileri sürdüğü fikirlerden ve kullandığı oylardan dolayı kovuşturulamaz, aranamaz, tutuklanamaz ve yargılanamaz. Parlamentonun hiçbir üyesi, suç ve kabahatlerinden dolayı, ait olduğu Meclisin izni olmaksızın, tutuklanamaz, hürriyetini kaldırıcı veya sınırlandırıcı tedbirlere tabi tutulamaz. Ancak ağır cezalık suç veya suçüstü hali yahut kesin mahkûmiyet durumlarında bu izin gerekli değildir. Parlamentonun bir üyesi hakkındaki kovuşturma, tutuklama yahut hürriyetini kaldırıcı veya sınırlandırıcı tedbirler, ait olduğu Meclisin kararıyla Meclisin toplantı dönemi sonuna kadar ertelenir (1958 Anayasası, m.26). Hiçbir Meclis üyesi hiçbir emredici vekâlete bağlı olmaksızın seçilirler. Parlamento üyelerinin oy hakkı kişiseldir. Vekâleten oy vermeye bir organik yasa ile istisnai olarak izin verilebilir. Bu durumda birden fazla vekâlet kabul edilemez (1958 Anayasası, m.27).

Temel siyasi kurumlardan biri olan Parlamentonun temel fonksiyonlarından birisi yasamadır. Parlamento yasalar çıkartır (1958 Anayasası, m.24). Fakat Fransa’da Parlamentonun yasama konusunda etkinliği Beşinci Cumhuriyet Dönemi’nde azaltılmış ve nitekim yasanın kural koyabileceği alanlar mevcut anayasada şu şekilde belirtilmiştir: