Doğal Afet Öncesi İdarenin Olumsuz Eylemleri Nedeniyle Sorumluluğu - 4708 Sayılı Kanun Kapsamında İdarenin Bir Sorumluluğu Var mıdır?

Responsibility of the Administration Due to Negative Actions Before Natural Disaster - Does the Administration Have a Responsibility Under the Law No. 4708?

Mehmet Emin AKGÜL

Yapı denetimi, 4708 sayılı Kanunla düzenlenmiş olup yapı denetim kuruluşlarınca yapılan denetimle ilgili belgeler ve raporlar inşaat ruhsatı ve yapı kullanma izni vermekle yetkili idari birime verilmektedir. Yetkili idare, yapı denetim kuruluşunun denetim rapor ve belgelerini incelemek ve faaliyetlerini denetlemek yetkisine sahiptir. İdare, denetimi yaptıktan sonra yapı ruhsatını ya da yapı kullanma izin belgesini verir. 4708 sayılı Kanunda yapı denetim kuruluşlarının yaptıkları denetim ve hazırladıkları belge ve raporlardan dolayı idareye karşı sorumlulukları düzenlenmiştir. Bununla birlikte imar kolluğu hizmeti aslen idareye aittir ve bu süreç sonunda ortaya çıkabilecek zararlardan da sorumluluğu söz konusudur.

Yapı Denetimi, 4708 Sayılı Kanun, İmar Kolluğu, İdarenin Sorumluluğu.

Construction inspection is regulated by Law no. 4708. Construction inspection is fulfilled by construction inspection company and the documents and reports about inspections are given to the administrative units authorized to give the construction licence and occupancy licence. The authorized administrative unit has authority to examine the instruction reports and documents and to supervise the activities of construction inspection company. After the inspection and supervising, adminitrative units give the construction licence or occupancy licence. In the Law no. 4708, the responsibilities of construction inspection companies to the administration because of the inspection they fulfill, documents and reports they prepare are regulated. However zoning law police service is actually related to the administration and the administration is also responsible for the damages that may arise as a result of this period.

Construction Inspection, Law No. 4708, Zoning Law Police Service, Responsibility of Administration.

Giriş

3194 sayılı İmar Kanunu ile yapıların inşası sırasında sürecin kanun ve yönetmeliklere ilgili fenni usullere göre yürütülmesinin denetlenmesi için fenni mesuller görevlendirilmiştir. 4708 sayılı Yapı Denetimi Hakkında Kanun ile yapı ruhsatı ve yapı kullanma izninin idare tarafından verilmesinden önceki sürecin denetimi düzenlenmektedir. Kanunda daha etkin bir denetimin yapılabilmesi için yapı denetim kuruluşlarının; bu faaliyetleri ne şekilde yapacağı, görevlerini yerine getirmemeleri ya da kusurlu olmaları durumunda karşılaşacakları idari yaptırımlar, ortaya çıkacak zararlarda idareye karşı sorumlulukları ile yapı sahibi ile aralarındaki sözleşmenin içeriği düzenlenmiştir. Yapıların inşası süreci imar kolluğu tarafından denetiminin yapılması gereken bir süreçtir. Bu süreçte söz konusu denetim özel hukuk kişilerince yapılsa da yürüyen kamu hizmetinin asıl sorumlusu idaredir.

İdarenin imar kolluğu kamu hizmetinde asıl sorumluluğunu ortaya koymak amacını taşıyan çalışmada öncelikle Anayasa ve Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesindeki (AİHS) düzenlemeler dikkate alınarak kısaca açıklanacaktır. Konuyla ilgili olarak AİHS ve Anayasa Mahkemesi (AYM)’nin kararlarından örneklerle yargının konuya bakışı tespit edilecek, idarenin sorumluluğu ve kamu hizmetinin görüm usullerinden olan ruhsat usulü incelenecektir. Son kısımda ise 4708 sayılı Kanuna göre yapı denetim faaliyetinin hukuki durumu ve idarenin sorumluluğu konusu üzerinde durulacaktır.

I. Afet Kavramı

Afet ve Acil Durum Başkanlığının kabul ettiği şekliyle afet kavramı; “Toplumun tamamı veya belli kesimleri için fiziksel, ekonomik ve sosyal kayıplar doğuran, normal hayatı ve insan faaliyetlerini durduran veya kesintiye uğratan, etkilenen toplumun baş etme kapasitesinin yeterli olmadığı doğa, teknoloji veya insan kaynaklı olay.”¹ olarak tanımlanmış kavram Türk Dil Kurumuna göre “çeşitli doğa olaylarının sebep olduğu yıkım”² şeklinde açıklanmıştır. 5902 sayılı Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun madde 2 (1) b)’de afet, “Toplumun tamamı veya belli kesimleri için fiziksel, ekonomik ve sosyal kayıplar doğuran, normal hayatı ve insan faaliyetlerini durduran veya kesintiye uğratan doğal, teknolojik veya insan kaynaklı olaylar” şeklinde ifade edilmiştir. Doğal afet ise doğa kaynaklı afet şeklinde açıklanmış ve doğa kaynaklı olmak ise; “Deprem, sel, heyelan, çığ, kuraklık, fırtına, dolu, hortum, kuraklık, göktaşı düşmesi v.b. gibi oluşumu engellenemeyen jeolojik, meteorolojik, hidrolojik, klimatolojik, biyolojik ve kaynağı dünya dışında olan tehlikelerden kaynaklanan doğa olaylarının sonuçlarına verilen genel ad.” biçiminde ifade edilmiştir.

Bir olayın doğal afet olarak kabul edilmesi için doğadan kaynaklanması, can ve mal kaybına yol açması ve engellenememesi gerekir. Doğal afetler, üç farklı sınıfta karşımıza çıkabilir. Bunlar afetlerin oluştukları ortama göre; “yer kökenli doğal afetler” (deprem, heyelan, kaya düşmesi, tsunami, volkanik patlama), “atmosfer kökenli doğal afetler” (su basması, taşkın, çığ, fırtına, hortum, yıldırım), “biyolojik kökenli doğal afetler” (salgın, böcek istilası) şeklinde sınıflandırılmaktadırlar.³ Doğal afetlerle ilgili içerik ve sınıflandırma geniş bir çalışmanın konusunu oluşturacağından burada sadece kavram olarak kısaca verilmiştir. Bu kısa tanıma rağmen doğal afet olarak tanımlanan belirli olayların sonuçları toplumsal yaşamı durduran ya da önemli ölçüde kesintiye uğratan niteliğe sahiptir. Bu özelliği ile de bireysel çabalarla değil, organize bir gücün, doğal afet öncesi ve sonrasında planlanmış faaliyetleriyle karşılanması gereklidir. Bu organize güç günümüzde devlettir. Devletin, sonuçları karşısında yetersiz kaldığı durumlarda ise uluslararası örgütler ve diğer devletler de doğal afetle karşı karşıya kalan devlete yardımcı olmaya çalışmaktadırlar.

II. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi ve 1982 Anayasası Açısından Genel Durum

Toplumun günlük hayatını kesintiye uğratan ya da durduran doğal afetlerle ilgili olarak devletin doğal afet öncesi ve sonrasındaki yetki ve sorumlulukları pozitif hukukta düzenlenmektedir. Anayasada bu tespitlerin yapıldığı düzenlemelere kısaca bakıldığında; madde 5’te⁴ devletin varlık sebebi, bireyin maddi ve manevi varlığının gelişmesi için güvence altına alınmış olan temel haklar ve ödevler ise madde 17-65 arasında açıklanmaktadır. Bireyin maddi ve manevi varlığını geliştirebilmesi için öncelikle AY madde 17’de⁵ yaşam hakkı güvence altına alınmıştır. Bu hak olmadan diğer hakların somutlaşması söz konusu değildir. Doğal afetin neticeleri itibarıyla tehdit ettiği ilk hak ise kuşkusuz yaşam hakkıdır. AİHS madde 2⁶ ile de yaşam hakkı güvence altına alınmaktadır. Yaşam hakkı, kişiyi doğal olmayan ölümlere karşı korumayı ve yaşamın devam ettirilmesini koruma altına almayı amaçlar ve demokratik toplumların temel değerlerinden birisi olarak kabul edilir. Bireylerin yaşama hakkını sağlama yükümlülüğü devlete aittir. Devletin yükümlülükleri, yaşama hakkının korunma alanının sınırlarını çizer. AİHS 2’nci maddesi yaşama hakkının korunmasıyla ilgili olarak devlete, bireyi öldürmeme, yaşamını koruma ve ölümü soruşturma yükümlülüğünü yüklemiştir. AYM içinde aynı kabuller geçerlidir. Devletin yaşama hakkıyla ilgili yükümlülüğüne aykırı hareket etmesinin tespiti için somut olayda, “yaşama hakkının uygulanabilmesi”, “devletin müdahalesinin kanıtlanması” ve devletin yerine getirmek zorunda olduğu yükümlülüklerini yerine getirmediği ortaya konmalıdır.⁷

Anayasamızın 5’inci maddesinde devletin temel amaç ve görevleri belirtilmiştir. Temel hak ve hürriyetlerin önündeki engelleri kaldırmak ve insanın maddi ve manevi varlığının gelişmesi için gerekli tedbirleri almak ifadesi, doğal afet öncesi ve sonrasında devletin görev kapsamının sınırlarını belirlemektedir. Temel hak ve hürriyetler kapsamına AY madde 17’de tanımlanan yaşam hakkı girmekte, kişinin maddi ve manevi varlığını geliştirebileceği şartların yine devlet tarafından tesisi, zaman ve mekâna bağlı olarak da geliştirilmesi gerekmektedir. Yaşam hakkı, hukuk devleti olmanın temel kabullerinden birisidir ve mutlak olarak korunmalıdır. Devlet, sadece insan yaşamına saygı göstermek şeklindeki negatif bir yükümlülük altında değildir. İnsan yaşamına yönelecek tehditlere karşı gereken tedbirleri almak, insan yaşamına kasteden eylemlere karşı caydırıcı cezai düzenlemeleri yapmak, bunları uygulamak pozitif yükümlülüğü⁸ altındadır. AİHS kapsamında AİHM önüne getirilen davalarda, yaşam hakkını korumakla ilgili devletin pozitif yükümlülüğü doğal afetler için de geçerlidir. AİHM, Budayeva ve diğerleri/Rusya⁹ kararında doğal afetlerle ilgili olarak kişilerin yaşamlarına yönelen tehlikeyi azaltmak için devletin gerekli tedbirleri alması zorunluluğu üzerinde durmuştur. Tedbirlerin alınması, devlet açısından pozitif bir yükümlülüktür. Yaşam hakkının, doğal afetler sonucu ortaya çıkan ölümler için uygulanabilirliği, konuyla ilgili ilk karar olan M. Özel ve diğerleri/Türkiye¹⁰ davasında vurgulanmıştır. 1999 İzmit Depreminde yakınlarını kaybeden kişinin açtığı davada; deprem bölgesinde yüksek binaların yapılmasına mahalli idarelerin izin verdiği, binaların inşası sırasında gerekli denetimlerin yapılmadığı iddia edilmiştir. AİHM ise deprem bölgesinde idarenin depremden önce bir depremin etkilerini ve vereceği zararları azaltacak tedbirlerin, idare tarafından alınması gereğine işaret etmiş ve devletin AİHS madde 2’yi usul yönünden ihlâl ettiğine¹¹ karar vermiştir.¹²

1993 yılında İstanbul Ümraniye’deki çöp atma yerinde meydana gelen patlama sonucu hayatını kaybedenlerle ilgili devletin pozitif yükümlülüğünün tespiti ve tazminat talepli açılan davada (Öneryıldız/Türkiye davası)¹³ AİHM, AİHS madde 2’nin, devlete insan hayatının korunması için gerekli adımların atılması, yaşam hakkına yönelen tehditlere karşı gerekli tedbirleri almak ve caydırıcılığı sağlayacak bir yapının kurulması pozitif yükümlülüğünü getirdiğini belirtmiştir. Davanın devamında devletin felaketten önce alması gerekli tedbirleri aldığını ve bunları uyguladığını “ortaya koyamadığını” vurgulamıştır.¹⁴ AİHM’in Öneryıldız/Türkiye davasında verdiği karar, devletin pozitif yükümlülüklerinin yaşam hakkını koruması açısından tespit edilip genişletildiği önemli bir içtihadı olarak kabul edilmektedir.¹⁵

AYM, yaşam hakkının korunmasının, Anayasada devletin görevlerini düzenleyen 5’inci madde ile birlikte düşünüldüğünde devlete pozitif yükümlülükler yüklediğini vurgulamıştır. Kararının devamında ise devletin kişiyi yaşam hakkına yönelen tehdit ve tehlikelere karşı korumakla yükümlü olduğunu aynı yükümlülüğün doğal afetler içinde geçerlilik taşıdığı, önlem almakla yükümlü kamu görevlilerinin de bir yükümlülüklerinin olup olmadığın tespit edilmesi¹⁶ gerektiğini belirtmiştir. AYM başka bir kararında¹⁷ da yaşam hakkının devlet tarafından korunmasının Anayasanın 5’inci maddesinin gereği olduğunu ve dolayısıyla bunun devlet için pozitif bir yükümlülük anlamına geldiğini vurgulamıştır. Yaşam hakkının korunmasıyla ilgili olarak kişinin karşılaşabileceği tehlike ve tehditlerin önceden öngörülüp devlet tarafından kamu makamları eliyle gerekli düzenleyici ve devamında kontrol edici tedbirler alarak tehdit ve tehlikelerin ortaya çıkmasının önlenmesi görevi devlete aittir. Bunların ifasında ortaya çıkan ve yaşam hakkının ihlaliyle neticelenen durumlarda devletin pozitif yükümlülüğünün yerine getirilmemesi söz konusu olacaktır.

Anayasa madde 56’da herkesin sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkı olduğu, madde 57’de¹⁸ ise devletin, şehirlerin özellikleri ve çevre şartlarını gözetecek bir planlama yapma ve konut ihtiyacını karşılaması gerekliliği düzenlenmiştir. AİHS çerçevesinde bakıldığında, devlete pozitif yükümlülüklerle ilgili olarak doğrudan bir kayıt metinde bulunmamaktadır. Bununla birlikte AİHS madde 2 ile koruma altına alınan yaşam hakkı düzenlemesine dayalı olarak pozitif yükümlülüklere “biçimsel ve maddi” olarak türetme yoluyla ulaşılmaktadır. Yaşam hakkını düzenleyen hükmün AİHS metninin başında yer bulması da bu ilkenin diğer hak ve yükümlülükler için de geçerli olacağı sonucunu ortaya çıkarmaktadır. Burada da AİHM’in benimsediği dinamik yorum¹⁹ yöntemi etkili olmaktadır. AİHM, AİHS’in amacını dikkate alarak, insan haklarının gerçek ve etkili bir şekilde korunmasını sağlayacak yorumu kullanmaktadır. Böylelikle devletin sadece müdahale etmeme değil hakların korunması ve haklara yönelecek tehditleri önleme açısından da aktif olma, önlem alma, müdahil olma yükümlülüğünün bulunduğu kabul edilmektedir.²⁰ AYM’de bir kararında, AY madde 5, 56 ve 57 ile imar konusunda yapılacak düzenlemelerle uygulamaya aktarılmasının devletin görevi olduğunu ifade etmiştir. Kararın devamında, “Anayasa’da yer alan ‘sağlıklı ve dengeli çevre” kavramına, doğal güzelliklerin korunduğu, kentleşme ve sanayileşmenin getirdiği hava ve su kirlenmesinin önlendiği bir çevre kadar, belli bir plan ve programa göre düzenlenmiş yerleşme ve güvenli yapılaşmanın da gireceği” konusunda kuşku olmadığını, yapıların güvenliğinin sağlanmasında kamu yararının bulunduğunu²¹ belirtmiştir.

Anayasa madde 5 temelinde temel hak ve özgürlüklere, devlete yükleyeceği pozitif yükümlülükler açısından bir dayanak düzenleme olarak bakılabilir. Anayasamızla ilgili temel esasları belirten ilk dört maddeden sonra devletin amaç ve görevleri bu maddede düzenlenmiştir. Varlık sebebi ve bunları somutlaştıracak olan görevleri, devleti pozitif yükümlülük altına kendiliğinden koymaktadır. Dolayısıyla AİHS’de yorum yoluyla ulaşılan bu yükümlülük, Anayasa açısından metnin içinde ve başında ifade edilmiştir. Sosyal devlet niteliği Anayasada vurgulanan devletin, bireyin yaşam hakkını koruyacak ve onun maddi ve manevi gelişimini sağlayacak önlem ve tedbirleri önceden öngörmesi buna göre teşkilatlanması, bu tedbirleri ve uygulamaları somutlaştırması için harekete geçmesi ise olması gerekendir.