Türkiye’de Hükümet Sistemi Arayışları

The Search for the Government System in Turkey

Sevtap YOKUŞ VEZNEDAROĞLU

1982 Anayasası’nın yürürlüğe girişinden itibaren Türkiye’de, klasik parlamenter sistemden uzaklaşılmıştır. Özellikle, Cumhurbaşkanının yetkilerinin genişliği, tartışmalara neden olmuştur. 2007’de Anayasa değişikliği ile Cumhurbaşkanının halk tarafından seçimi yöntemi kabul edilmiştir. Cumhurbaşkanının halk tarafından doğrudan seçiminden sonra sistemin yarı-başkanlık rejimine dönüştüğü iddiaları ileri sürülmüştür. 2017 Anayasa değişiklikleriyle Türkiye Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemine geçiş yapmıştır. Yeni sistemde, yasama ile yürütme dengesi, yürütme lehine zayıflatılmıştır. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi, devlet yapısında ve işleyişi ile ilgili çok sayıda probleme neden olmuştur. Yetkilerin tek merkezde toplanması, demokratik işleyişi önlemektedir. Muhalefet partileri mevcut hükümet sistemini siyasal sorunların ana nedeni olarak görmektedir. Bu nedenle muhalefet, mevcut Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemine alternatif olarak güçlendirilmiş parlamenter sistemi önermektedir.

Hükümet Sistemi, Parlamenter Sistem, Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi, Güçlendirilmiş Parlamenter Sistem.

Since the entry into force of the 1982 Constitution, Turkey has departed from classical parliamentary system. In particular, the excessive powers of the President have caused controversy. In 2007, by a constitutional amendment, the election of the President by the popular vote was introduced. Following the direct election of President, it has been argued that the system shifted to a semi-presidential regime. By 2017 constitutional amendments, Turkey transitioned into Presidential Government System. In the new system, the balance between legislative and executive branches has become weakened in favor of the latter. The Presidential Government System has caused so many problems concerning the structure and functioning of the state. The concentration of powers prevents democratic functioning. Opposition parties have considered the current government system as the main cause of political problems. Therefore, the opposition proposes a strengthened parliamentary system as an alternative to the current the Presidential Government System.

Government System, Parliamentary System, Presidential Government System, Strengthened Parliamentary System.

GİRİŞ

Türkiye’de 1982 Anayasası, otoriteyi güçlendirmek hedefiyle erkler dengesini yürütme lehine bozan bir sistem oluşturmuştur. Hükümet sistemine ilişkin tartışmalar henüz Anayasa yürürlüğe girmeden başlamıştır. Yürütme içinde Cumhurbaşkanının yetkilerini, klasik parlamenter rejimlerde görülmeyecek ölçülerde artıran Anayasa, sisteminde “zayıflatılmış parlamenter rejim” olarak adlandırılmasına neden olmuştur. 2007 Anayasa değişikliğiyle Cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesi yönteminin kabul edilmesinden itibaren, sistemin yarı- başkanlığa kaydığı tartışmaları gündemden düşmemiştir.

2017 Anayasa değişiklikleri, hem yapıldığı dönem nedeniyle hazırlık koşulları hem de içeriği açısından, hükümet sisteminin çok ötesinde sonuçlara neden olmuştur. Toplumsal ve siyasal sonuçları çok boyutlu olan yeni dönemde mevcut sistem, zaman zaman “sistemsizlik” olarak nitelendirilmiştir. Demokrasi, hukuk devleti hatta ekonomi alanlarındaki sorunların temeli olarak görülen Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi, toplumsal ve siyasal alandaki kutuplaşmaların da ana kaynaklarından biri olarak sayılmaktadır.

Mevcut hükümet sisteminin kapsamlı sonuçları ve bu sonuçların birçok boyutta yaşanan sıkıntıların kaynağı olarak görülmesi, muhalefetteki partileri de hükümet sistemi önerisi etrafında buluşturmuştur. Altı muhalefet partisi tarafından sunulan “güçlendirilmiş parlamenter sistem” önerisi; mevcut hükümet sisteminin yarattığı sonuçlara koşut ölçülerde hükümet sistemi önerisini aşmış, asgari demokrasi ve hukuk ilkeleri etrafında birleşilen geniş kapsamlı bir mutabakata dönüşmüştür.

Türkiye’de hükümet sistemine ve hükümet sisteminin hukuksal ve siyasal düzleme yansımalarına ilişkin tartışmaların kısa vadede bitmeyeceği ve bu tartışmaların önemi açıktır. Bu çalışma kapsamında, geçmişten bugüne Türkiye’de farklı hükümet sistemi adlandırmalarına neden olan özellikler üzerinden, demokrasi ve hukuk devleti ilkesi açısından yaşanan sorunlarla ilgili genel bir bakış açısı oluşturulması amaçlanmıştır.

I. 1982 ANAYASASI’NIN OTORİTE ARAYIŞI VE ZAYIFLATILMIŞ PARLAMENTER REJİM

Türkiye’de hükümet sistemi tartışmaları, henüz 1982 Anayasası yürürlüğe girmeden başlamıştır. 1982 Anayasası ile Cumhurbaşkanının oldukça geniş yetkilerle donatılmasında, Fransa’da uygulanmakta olan yarı başkanlık rejiminden etkilenildiği ileri sürülmektedir. Bu etkilenmenin en önemli göstergesi, 12 Eylül öncesinde Türkiye’deki siyasal koşulların Fransa’da Dördüncü Cumhuriyet Dönemindeki sürece benzetilmesi yönündeki görüşler olmuştur.¹ Bu görüşlerin yanında, Cumhurbaşkanının sorumsuzluğuna rağmen, anayasal yetkilerini artırmanın, ülkenin tarihsel gelişimine ve koşullarına uygun olmayacağı görüşü de savunulmuştur. Tüm bu tartışmalarla birlikte, 12 Eylül sonrasında da ağırlıklı görüş, Cumhurbaşkanının önceki dönemde belirlenen konumunun korunması gerektiği yönünde olmuştur.² Güçlü devlet ve etkili yürütme arayışı içinde, yetkileri yürütmeye kaydırarak, hak ve özgürlükler alanını ve yargısal yetkileri sınırlandırmayı benimseyen³ 1982 Anayasası, yürütme organı içinde de Cumhurbaşkanını güçlendirmiştir. Anayasa’nın ilk halinde bile Cumhurbaşkanına tanınan yetkilerin, parlamenter sistem bakımından olağan dışı olması, Cumhurbaşkanının yetkileri konusundaki tartışmaları da sürekli kılmıştır.⁴ Geniş yetkilerle donatılmış Cumhurbaşkanına, siyasi iktidar ötesinde bir devlet iktidarı yaratıldığı, Cumhurbaşkanına verilen aşırı yetkilerin, aynı zamanda sorumsuzluğu nedeniyle, hukuk ve demokrasi ilkelerine aykırılığı da sürekli tartışılan konular arasında olmuştur.⁵

1982 Anayasası’ndan önceki anayasalarda Cumhurbaşkanına tanınan yetkiler, ilgili maddelere serpiştirilmişken, 1982 Anayasası’nda tek bir maddede yasama, yürütme ve yargı alanlarına ilişkin olarak sıralanmıştır.⁶ 1982 Anayasası’nın ilk halinde de Cumhurbaşkanına tanınan yetkilerin; yasama, yürütme ve yargı alanlarına dağılması nedeniyle ortaya çıkan yetki alanındaki yaygınlık, erkleri birleştiren güç görünümünü yaratmıştır.⁷

1982 Anayasası, olağanüstü dönemlerde, Cumhurbaşkanına daha etkili bir rol vermiştir. 2017 Anayasa değişiklikleri öncesinde, olağanüstü yönetim usullerini düzenleyen hükümlerde, olağanüstü yönetim kapsamında öngörülen yetkilerin, Cumhurbaşkanlığı başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu tarafından kullanılacağı belirtilmişti ve olağanüstü dönemlerde Cumhurbaşkanının, Bakanlar Kuruluna başkanlık etmesi zorunluydu. Cumhurbaşkanı başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunun çıkaracağı sıkıyönetim ve olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamelerin yargısal denetimi ise Anayasaca engellenmiştir. 2017 Anayasa değişikliğinden sonra da Cumhurbaşkanı tarafından çıkarılacak olan olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamelerinin yargısal muafiyeti korunmuştur.

Cumhurbaşkanlığı Sistemi öncesinde de Anayasa, Cumhurbaşkanına, parlamenter sistemde görülemeyecek ölçülerde yetkili bir konum sağlarken, sorumsuzluğunu korumuştur. Kamu Hukukunun temel ilkelerinden olan, yetki ve sorumluluğun koşutluğu ilkesi, parlamenter sistemlerde Cumhurbaşkanının işlemlerinde karşı imza kuralını gerekli kılmaktadır. Buna göre, sorumsuz devlet başkanının bütün işlemleri, parlamentoya karşı sorumlu Başbakan ya da ilgili bakan tarafından imzalanmalıdır. Bu kuralın uygulanması yoluyla, sorumsuz devlet başkanının yetkileri sembolik hale getirilir. Bu kural, parlamenter sistemin uygulandığı monarşilerde mutlak bir şekilde uygulanırken, bazı cumhuriyetlerde ise bu esasla birlikte, siyasi sorumluluk gerektirmeyen, istisnai birtakım yetkilerin Cumhurbaşkanı tarafından kullanılması olanağı sağlanmıştır. Türkiye’de 1961 Anayasası ile karşı imza kuralı mutlak bir şekilde belirlenmişti. 2017 Anayasa değişiklikleri öncesinde 1982 Anayasası bu konuda kendi içinde karmaşık bir düzenlemeye gitmişti. Anayasa’nın 105. maddesinin ilk fıkrasında, “Cumhurbaşkanının, Anayasa ve diğer kanunlarda Başbakan ve ilgili bakanın imzasına gerek olmaksızın tek başına yapabileceği belirtilen işlemleri dışındaki bütün kararları, Başbakan ve ilgili bakanlarca imzalanır; bu kararlardan Başbakan ve ilgili bakan sorumludur” şeklindeki hüküm ile parlamenter sistemin gereği olan karşı imza kuralına yer verilmişti. Bu madde kapsamında yer alan diğer bir hüküm de “Cumhurbaşkanının resen imzaladığı kararlar ve emirler aleyhine Anayasa Mahkemesi dahil, yargı mercilerine başvurulamaz” hükmüydü. 2017 Anayasa değişiklikleri öncesi haliyle 104. madde, Cumhurbaşkanına yasama, yürütme ve yargı alanlarında tanınan görev ve yetkileri liste halinde genişçe belirlemiş ancak, bu görev ve yetkilerden hangilerinin tek başına kullanılabileceğini belirlememişti.

Cumhurbaşkanının Anayasal yetkileri ile, bu yetkileri karşı imzaya bağlı kullanması gereği konularında yoğun tartışmalar olmuştur. Bununla birlikte, Cumhurbaşkanının yetkilerini uygulamada sürekli tek başına kullanıyor olması ve tek başına kullandığı yetkiler karşısında yargısal denetim yolunun kapalı oluşu, Cumhurbaşkanının konumunu, 1982 Anayasası’nın yürürlüğe girişinden itibaren oldukça güçlendiren nedenlerden biri olmuştur.

Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi olarak adlandırılan yeni sistem öncesinde de Cumhurbaşkanına Anayasa tarafından tanınan yetkiler, yasama, yürütme ve yargı alanlarını kapsar nitelikteydi.⁸ Anayasa gereğince tek başına yaptığı işlemler aleyhine yargı yoluna gidilemeyeceği de düşünüldüğünde, 1982 Anayasası ile Cumhurbaşkanına tanınan yetkilerin, uygulandığı parlamenter sistem bakımından aşırı olduğu açıktı. Bu nedenle sistem, “rasyonelleştirilmiş parlamenter rejim” ya da “zayıflatılmış parlamenter rejim” olarak adlandırılmaktaydı.

Cumhurbaşkanının, güçlü konumunu sağlayan 1982 Anayasası düzenlemeleri yanında, 2007 yılında 5678 sayılı yasayla⁹ Cumhurbaşkanının doğrudan halk tarafından seçilmesine ilişkin Anayasa değişikliği hükümleri; Türkiye’deki hükümet sisteminin bir yarı başkanlık rejimine dönüştüğü tartışmasını da beraberinde getirmişti. Doğrudan halk tarafından seçim, Cumhurbaşkanın Anayasa’dan aldığı mevcut gücüne, halka dayalı olmanın yarattığı siyasi gücü de eklemişti. Cumhurbaşkanının doğrudan halk tarafından seçimini öngören Anayasa değişikliği, Cumhurbaşkanının yetkilerini daraltmadan, doğrudan halk tarafından seçimi yolunu açıp, siyaseten halka dayalı olma sonucunu yaratarak çok daha fazla güçlenmesini sağlamıştır.¹⁰

II. TÜRK TİPİ BAŞKANLIK SİSTEMİ ARAYIŞI

Yukarıdaki başlık altında açıklandığı üzere, 1982 Anayasası’nın, yürürlüğe girdiğinden itibaren Cumhurbaşkanına sağladığı geniş yetkiler ve güç, olağanüstü dönemlerde Cumhurbaşkanına tanınan olağanüstü yetkilerle katmerli hale gelmektedir. “Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi” olarak adlandırılan sistemi yürürlüğe koyan 2017 Anayasa değişiklikleri tam da böyle bir dönemde gerçekleşti. Yani Cumhurbaşkanının en güçlü olduğu dönemde sistem, Cumhurbaşkanlığı Sistemine dönüştürülmüştür.

Anayasa’nın 15. maddesi gereğince Özgürlükler alanının askıya alındığı olağanüstü rejim, 21.7.2016 tarihinden itibaren tüm Türkiye’de uygulamaya konulmuştu.¹¹ Olağanüstü rejim döneminde hükümet sisteminde değişiklik adı altında Anayasa değişiklikleri yapıldı. Olağanüstü yönetim nedeniyle demokratik ilkeler ve özgürlükler alanında son derece olumsuz bir ortamda gerçekleşen Anayasa değişikliklerinin yapım şekli ve referandum süreci, demokratik meşruiyet açısından sorunluydu. Anayasa değişiklikleri hazırlığında, Anayasa üzerine tartışma atmosferi oluşmadığı gibi, aleni bir çalışma süreci de izlenmedi. Anayasa değişiklerinin, kimler tarafından ve nasıl hazırlandığı kamuoyu tarafından bilinemedi. Halkoyu sırasında, mühürsüz oyların sayımı üzerinden, seçimlerin dürüstlüğü konusundaki tartışmalar yükseldi. Ana muhalefet Partisi, mühürsüz oyların iptali talebiyle Yüksek Seçim Kurulu’na başvuruda bulundu. Ancak, Yüksek Seçim Kurulu’nun kararı, mühürsüz oyların da geçerli kabul edileceği yönünde oldu. Bu karar, çok tartışmalı olduğu gibi aynı zamanda Yüksek Seçim Kurulu’nun bağımsızlığına yönelik kuşkular yaratır nitelikteydi.

Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi olarak adlandırılan hükümet sistemini getiren Anayasa değişikliklerinin yapıldığı dönem aynı zamanda, olağanüstü hâl döneminde çıkarılan kanun hükmünde kararnamelerle, binlerce insan kamu görevinden çıkarıldığı, birçok dernek ve işletmenin kapatılmasına karar verildiği, birçok kişinin malvarlığına el konulduğu dönemdi. Bu dönemdeki uygulamalar, Anayasa değişikliklerinin halkoyuna sunulması sırasında farklı görüşleri ifade etmek isteyen kişiler üzerinde kaçınılmaz olarak manevi bir baskı oluşturmaktaydı.¹²

Parlamenter rejimi sonlandıran 2017 Anayasa değişiklikleriyle, Anayasa’nın Cumhurbaşkanına tanıdığı geniş yetkilerinin ötesinde, yürütmeyi tek başına elinde tutması, yasama ve yargı erklerine de nüfuz etmesi mümkün kılınmıştır.¹³ Anayasa’nın Cumhurbaşkanında somutlaşan yürütmeye tanıdığı gücü ve olağanüstü dönemde Cumhurbaşkanına tanınan olağanüstü gücü sürekli hale getirmiştir. Anayasa’nın ruhuna yansıtılan 12 Eylül Darbe Dönemi zemininin neden olduğu otoritenin ağırlığı, 2017’de, hak ve özgürlüklerin askıya alındığı olağanüstü rejim sürecindeki Anayasa değişiklikleri yoluyla pekiştirilmiştir.

Mevcut hükümet sistemini getiren 2017 Anayasa değişiklikleriyle; yasama, yürütme ve yargı erkleri arasındaki olması zorunlu fren ve denge mekanizmaları büyük oranda ortadan kaldırılarak, yürütmenin üstünlüğüne dayalı bir yapı oluşturulmuştur. Bu yapının en belirgin özelliği, “parlamentosuzlaştırma” olarak tanımlanan; parlamentonun işlevlerini yitirerek, siyasal karar alma süreçlerinden dışlanması ve etkisizleştirilmesi olmuştur. Yapılan Anayasa değişikliklerinin bir diğer adlandırması, “suistimalci anayasacılık” girişimi şeklindedir.¹⁴