Uluslararası Mevzuat Işığında Kamu Görevlileri ve Toplu Eylem Hakkı

Public Servants and Collective Action Right in the Light of International Legislation

Erdem SAĞAR

Toplu eylem hakkı, ifade özgürlüğü içerisinde değerlendirilen, aynı zamanda örgütlenme özgürlüğünün sendikal haklar içerisindeki tezahürü niteliğinde olan bir insan hakkıdır. Her ne kadar toplu eylem hakkı bir insan hakkı olarak kabul görse de Türk mevzuatında, devlet teşkilatının en küçük yapıtaşı olan kamu görevlileri, bu hakkın kapsamının dışında tutulmaktadır. Ancak bu sebeple Türkiye gerek Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’nin gerek Avrupa Sosyal Haklar Komitesi’nin gerekse Uluslararası Çalışma Örgütü denetim organlarının eleştirilerine konu olmaktadır. Çünkü uluslararası denetim organları, uluslararası sözleşme ve belgeleri yorumlamak suretiyle kamu görevlilerinin toplu eylem hakkı olduğu sonucuna varmışlardır. Uluslararası sözleşmeler ve denetim organları kararları ile ulusal mevzuatı arasındaki bu çelişki ise, ulusal yargı mercilerince çözülmeye çalışılmaktadır. Keza ulusal yargı mercileri, uluslararası sözleşme hükümlerini ve denetim organları kararlarını Anayasa madde 90/5 doğrultusunda kendilerine dayanak olarak almakta, kamu görevlilerinin toplu eylemlerini meşru kılan içtihatlar geliştirmektelerdir. Bu sebeple çalışmada, uluslararası sözleşmelerde ve denetim organları kararlarında toplu eylem hakkına ilişkin belirlenen esaslar, ulusal içtihatla birlikte ele alınarak incelenmiştir.

Toplu Eylem Hakkı, Kamu Görevlisi, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi Kararları, Avrupa Sosyal Haklar Komitesi Kararları, Uluslararası Çalışma Örgütü Denetim Organları Kararları.

Collective action right is a human right classified under freedom of expression and is also the manifestation of freedom of association within trade union rights. Although collective action right is recognized as a human right, public servants - the smallest building blocks of the state organization in Turkey - are excluded from the scope of this right. Therefore, Turkey has been the subject of criticism from The European Court of Human Rights, The European Committee of Social Rights and International Labor Organization supervisory bodies. After analyzing international treaties and documents, international supervisory bodies have determined that public servants are entitled to collective action. National judicial authorities try to eliminate the contradiction between international treaties and decisions of supervisory bodies and national legislation. National judicial authorities base their actions on the provisions of international treaties and the decisions of supervisory bodies as per the Constitution 90/5 article, which enables them to establish precedents that legalize public servants’ collective actions. Thus, in the study, the principles regarding to collective action rights in the international legislation have been examined together with the decisions of national judicial authorities.

Collective Action Right, Public Servant, The European Court of Human Rights Decisions, The European Committee of Social Rights Decisions, International Labour Organization Supervisory Bodies Decisions.

GİRİŞ

Toplu eylem hakkı, çalışanların menfaatlerini etkileyen düzenlemeler, kararlar ve politikalara karşı kendi çıkarlarını gözetmek adına başvurdukları demokratik bir direnme hakkıdır¹ . Toplu eylem hakkı, asıl dayanağını Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nden (AİHS) almaktadır. Bunun yanı sıra; Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) kararları, Avrupa Sosyal Şartı, Avrupa Sosyal Haklar Komitesi kararları, Uluslararası Çalışma Örgütü Sözleşmeleri (ILO) ve ILO denetim organları kararları gibi uluslararası sözleşme ve denetim organları kararları da toplu eylem hakkına dayanak teşkil etmektedir.

Toplu eylem hakkı, uluslararası mevzuatta bahsi geçen bir insan hakkı olmasına karşın, Türk Toplu İş Hukuku mevzuatında bu hakka ilişkin herhangi bir tanım veya ibare yer almamaktadır. Türk mevzuatında bu hakka ilişkin olarak, yalnızca toplu görüşme süreci içerisinde işçilerin başvurabileceği bir kanuni grev tanımı yapılmış, bu tanıma uymayan direniş eylemleri kanun dışı sayılmıştır.

Kamu görevlileri için ise, yapılmış böyle bir kanuni grev tanımı dahi bulunmamaktadır. Hatta, bu kimselerin toplu eylem benzeri hareketlerde bulunmaları mevzuatta açıkça yasaklanmıştır. (Devlet Memurları Kanunu madde 26-27 ve Türk Ceza Kanunu madde 260) Bu yasaklama halinin hukuksal dayanağını, idare hukukunun temel ilkelerinden biri olan, kamu hizmetinin devamlılığı ilkesi oluşturmaktadır² . Bu ilkeye göre, kamu görevlilerinin yokluğu devletin yokluğu anlamına gelmektedir. Kamu görevlilerinin toplu eyleme başvurması durumunda devlet, fonksiyonlarını yerine getiremez hale düşecek, mevcudiyetini kısa bir süre için de olsa yitirecektir. Yani, devletin sürekli işleyişi sekteye uğrayacaktır. İşte bu tehlikeyi bertaraf etmek için, kamu hizmetinin sürekliliği esas olarak kabul edilmiş, bu esasa aykırı düşen kamu görevlilerinin toplu eylem niteliğindeki fiilleri yasaklanmıştır. Ancak bu durum, Türkiye’nin, uluslararası denetim organlarının süre gelen eleştirilerinin konusu olmasına yol açmıştır. Çünkü, uluslararası sözleşme hükümlerinde ve denetim organları kararlarında toplu eylem hakkı, ifade özgürlüğü temelli, sendikal hak ve özgürlüklere bağlı bir hak olarak nitelendirilmektedir³ . Dolayısıyla, kamu görevlilerinin sendikal hak ve özgürlüklerinin tam ve etkin bir biçimde sağlanabilmesi için bu kimselere toplu eylem hakkının tanınması gerekmektedir.

Görüldüğü üzere kamu görevlilerinin toplu eylem hakkı bakımından uluslararası mevzuat ve içtihat ile iç hukuk düzenlemeleri arasında bir çelişki bulunmaktadır. Buna rağmen, konuya ilişkin mevzuatta herhangi bir revizyon yapılmış değildir. Bu çelişkili durum, sadece ulusal yargı organlarının faaliyetleri doğrultusunda giderilmeye çalışılmaktadır. Zira ulusal yargı organları, Anayasa madde 90/5 doğrultusunda uluslararası sözleşme ve denetim organları kararlarını kendisine kaynak olarak almakta ve kamu görevlilerinin toplu eylem hakkına hukukilik kazandıran içtihatlar oluşturmaktadır.

Bu bakımdan ulusal yargı organları için, uluslararası sözleşmelerin ve uluslararası denetim organları kararlarının bizatihi önem arz ettiği söylenebilir. Bu doğrultuda yapılan çalışmada; uluslararası sözleşme ve kararlar, bu sözleşme ve kararlarda saptanmış meşruluk ölçütleri ve bunların toplu eylem olarak nitelendirdiği fiiller, ulusal içtihat ile birlikte ele alınarak incelenmeye çalışılmıştır.

I. TOPLU EYLEM HAKKININ KAVRAMSAL ÇERÇEVESİ VE HUKUKİ DAYANAKLARI

Toplu eylem hakkı, çalışanların gerek ekonomik gerek sosyal gerekse çalışma ortamına ilişkin menfaatlerini etkileyen düzenlemelere, kararlara veya politikalara karşı çıkarlarını korumak ve bunları iyileştirmek amacıyla başvurdukları, demokratik direniş eylemlerini ihtiva eden temel bir insan hakkıdır⁴ . Ayrıca bu hak, ifade özgürlüğünün kollektif görünümü olan örgütlenme özgürlüğüne bağlı bir sendikal hak olarak değerlendirilmektedir⁵ .

AİHS, toplu eylem hakkının esas dayanağını oluşturmaktadır. Bununla birlikte, toplu eylem hakkına hukuksal zemin hazırlayan başka uluslararası kaynaklar da bulunmaktadır. AİHM kararları, Avrupa Sosyal Şartı, Avrupa Sosyal Haklar Komitesi kararları, ILO sözleşmeleri, ILO denetim organlarının kararları, toplu eylem hakkının başlıca uluslararası kaynaklarıdır. Bu uluslararası sözleşmeler ve denetim organları kararları, Türk Hukuku bakımından büyük önem arz etmektedir. Çünkü, kamu görevlilerinin sendikal hak ve özgürlüklerini düzenleyen 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nda (KGSTSK) toplu eylem hakkına dair ne bir tanım ne de bir düzenleme bulunmaktadır. Hatta bunun yanında kamu görevlilerine 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu madde 26 ile birlikte toplu eylem ve hareketlerde bulunma yasağı, madde 27 ile birlikte de grev yasağı getirilmiştir.

Ancak bu yasağa rağmen, ulusal yargı organları toplu eylem hakkını hukuki kılan içtihatlar oluşturmaktalardır. Bunu yaparken ise, Anayasa madde 90/5 hükmünü kendilerine dayanak olarak almaktalardır. Nitekim Anayasa madde 90/5’te yer verilen “Usulüne göre yürürlüğe konulmuş milletlerarası antlaşmalar kanun hükmündedir. Bunlar hakkında Anayasaya aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamaz. Usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası antlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası antlaşma hükümleri esas alınır.” ibaresiyle birlikte, iç hukuk düzenlemeleri ile uluslararası sözleşme hükümlerinin çatışması durumunda, uluslararası sözleşme hükümlerinin üstün kabul edilmesi gerektiği hüküm altına alınmıştır⁶ . Bu doğrultuda ulusal organları, yukarıda bahsi geçen uluslararası sözleşme ve denetim organları kararlarını temel alarak kamu görevlilerinin toplu eylem hakkı olduğunu kararlarına taşımaktalardır.

İşte uluslararası sözleşme ve denetim organlarının teşkil ettiği bu önemli konum sebebiyle çalışmanın bu bölümünde, toplu eylem hakkına hukuksal dayanak oluşturan başlıca uluslararası sözleşme ve denetim organları kararları inceleme altına alınmıştır.

Yukarıda da belirtiğimiz üzere AİHS, toplu eylem hakkının esas dayanağını oluşturmaktadır. Her ne kadar, sözleşme bu hakkın asıl dayanağını oluşturuyor olsa da sözleşme metninde toplu eylem hakkı adı altında zikredilen bir düzenleme mevcut değildir⁷ . Buna karşın, sözleşmenin işbu hakka nasıl hukuksal dayanak oluşturacağı sorusu cevaplanması gereken bir husustur.

İşte bu bağlamda AİHM içtihatları önem kazanmaktadır. Çünkü AİHS, AİHM’in süre gelen içtihatları sayesinde toplu eylem hakkına dayanak teşkil eder hale gelmiştir. AİHS’nin toplu eylem hakkının hukuksal dayanağı olarak karşımıza çıkması ise, AİHM’in sözleşme metnini denetlerken başvurduğu “geliştirici yorum” yöntemi ile birlikte olmuştur. Zira AİHM bu yorum yöntemi ile, toplu eylem hakkının yer aldığı örgütlenme özgürlüğünü, ifade özgürlüğü ve sendikal hak ve özgürlükler ile birlikte ele alarak incelemiş, bu sayede hukukilik kazanmasına zemin hazırlamıştır⁸ . Son durumda AİHM, “toplu eylem hakkını sendika hakkının bir parçası ve aynı zamanda ifade özgürlüğünün bir uzantısı olarak görmektedir⁹ .” Nitekim bu durum, AİHM’in “geliştirici yorum” yönteminin en önemli örneği olan 2008 tarihli Demir ve Baykara/Türkiye kararında da vurgulanmış, toplu eylem hakkı ifade özgürlüğü temelli bir sendikal hak olarak nitelendirilmiştir¹⁰ .