Türk Hukukunda Cumhurbaşkanı Kararlarının Hukuki Niteliği ve Yargısal Denetimi

Legal Nature and Judicial Review of President Decisions in Turkish Law

Onur KAPLAN

Türk hukuk düzeninde 2017 yılında yapılan Anayasa değişiklikleri neticesinde, yürütme organının güçlendirilmesine koşut olarak Cumhurbaşkanının yetkileri artmış ve bu kapsamda Cumhurbaşkanı tarafından yeni formda belirli hukuki işlemlerin tesis edilmesi söz konusu olmuştur. Bu hukuki işlemlerden Cumhurbaşkanı kararları, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinden farklı olarak Anayasada doğrudan düzenlenmemiştir. Bunun yanında yöneldiği konu çerçevesinde farklı içeriklere sahip olabilen Cumhurbaşkanı kararlarıyla, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinden farklı olarak anayasada belirtilen bazı konularda ilk elden düzenleme yapılması imkanı da bulunmamaktadır. Özellikle, Cumhurbaşkanı kararlarının bazı hallerde bir konuyu düzenlemesi yahut sadece bir kişi ya da nesneye yönelmesi mümkün olduğundan; genelleyici ve tüketici biçimde hukuki niteliğinin belirlenmesi zorluk arz etmektedir. Bu nedenle, Cumhurbaşkanı kararlarının hukuki niteliğini ve Türk hukuk sistemi içerisindeki yerini belirlerken diğer normlarla karşılaştırma yapmak suretiyle çıkarım yapılması zorunluluğu ortaya çıkmaktadır. Ayrıca, yöneldiği kişi ya da nesne üzerinde hukuki etki üretebilen Cumhurbaşkanı kararlarının yargısal denetimi noktasında her ne kadar 2575 sayılı Danıştay Kanunu’nda açık bir hüküm bulunsa da bu denetimin hangi esaslar çerçevesinde yapıldığının ve sonuçlarının neler olduğunun ortaya konulması gerekmektedir. Bu kapsamda, çalışmada öncelikle Cumhurbaşkanı kararlarının hukuki niteliği pozitif hukuk kuralları çerçevesinde irdelenecek, ardından Danıştay kararları ışığında yargısal denetiminin hangi hukuki esaslara tabi olduğu açıklanacaktır.

Cumhurbaşkanı Kararı, Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi, Normlar Hiyerarşisi, İdari İşlem, İdari Dava.

As a result of the constitutional amendments made in the Turkish legal system in 2017, the powers of the President increased in parallel with the strengthening of the executive body, and within this scope, the President began to make certain legal acts in a new form. President decisions from these legal acts, unlike Presidential decrees, are not directly regulated in the Constitution. In addition, unlike the Presidential decrees, it is not possible to first-handedly enforces norms on some issues specified in the constitution with the President decisions, which can have different contents within the framework of the subject they are addressed. In particular, it is difficult to determine the legal nature of the President decisions in a generalized and consumer way, since it is possible in some cases to regulate a subject or to address only one person or object. Therefore, while determining the legal nature of the President decisions and their place in the Turkish legal system, it is necessary to make inferences by comparing them with other norms. In addition, although there is a clear provision in the Council of State Law No. 2575 regarding the judicial review of the President decisions, which can produce legal effects on the person or object to which it is directed, it is necessary to reveal the principles on which this review is carried out and what the results are. In this context, in this study, firstly, the legal nature of the President decisions will be examined within the framework of positive legal rules, and then in the light of the Council of State decisions, the legal principles that the judicial review is subject to will be explained.

President Decision, Presidential Decree, Hierarchy of Norms, Administrative Act, Administrative Case.

I. Giriş

1982 Anayasası’nda (“Anayasa”) 2017 yılında 6771 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun¹ ile yapılan değişikliklerin neticesinde Bakanlar Kurulu kaldırılarak Cumhurbaşkanı, yürütmenin tek başı olarak belirmiş ve yürütme yetkisinin de Cumhurbaşkanı tarafından tek başına kullanılması söz konusu olmuştur.² Bu çerçevede Cumhurbaşkanı tarafından “hükümet işlevine” yahut “idari işleve” yönelik farklı içeriklere sahip irade açıklamaları yapılabilmektedir.³ Pozitif hukuk kurallarıyla karar alma gücü verildiği hallerde,⁴ yürütme organının başı olarak Cumhurbaşkanı tarafından yapılan ve idari işlev çerçevesinde hukuk düzeninde sonuç doğurmaya yönelik irade açıklamaları; organik olarak “Cumhurbaşkanı” tarafından yapılan işlemler olmakla birlikte, maddi anlamda kamu gücü kullanılarak tesis edilen “idari işlemler” olarak ifade edilecektir.⁵ Bu anlamda idari işlemi yapan hukuki özne “Cumhurbaşkanı” ya da makam olarak “Cumhurbaşkanlığı” biçiminde karşımıza çıkmaktadır.⁶ Esasen, Anayasaya bakıldığında; md.104/9, md.106/11, md.108/4, md.118/6, md.123/3 hükümlerinde asli düzenleme yetkisi olarak çıkarılabilecek “Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinden” bahsedilmiş olup,⁷ Cumhurbaşkanı kararlarından bahsedilmemiştir. Bunun yanında, Anayasanın 124. maddesi uyarınca “Cumhurbaşkanlığı” tarafından değil ve fakat “Cumhurbaşkanı” tarafından çıkarılan yönetmeliklerden söz edilmektedir.⁸ “Kişi” ve “makam” kavramları arasında kullanımları açısından var olan bu farklılık bir yana bırakılacak olursa; terminolojik olarak “Cumhurbaşkanlığı kararnameleri”, “Cumhurbaşkanı kararları”, “Cumhurbaşkanı yönetmelikleri” şeklinde farklı işlem türlerinin varlığı ifade edilebilecektir.⁹ Dolayısıyla bu işlemlerin birbiri yerine geçebilecek şekilde kullanımı söz konusu değildir. Bununla birlikte, bu işlem türleri arasındaki farklılık; şekli anlamda normların adlandırmalarından ziyade¹⁰ maddi anlamda yapılabilir mi sorusuna verilecek yanıt, söz konusu işlemlerin içeriğine bakılarak değerlendirilecektir. Zira bir idari işlemin “düzenleyici nitelikte olup olmadığı” ya da “soyut ve uygulanmakla tükenmeyen kurallar içerip içermediği” o işlem özelinde değerlendirilmesi gereken hususlardandır.¹¹ Dolayısıyla diğer idari işlemlerin yanında Cumhurbaşkanı kararlarının maddi niteliği bakımından genelleyici bir niteleme yapılıp yapılamayacağı, ilgili kararın içeriğine bakılarak irdelenecektir.¹² Cumhurbaşkanı kararlarının normlar hiyerarşisi içindeki yeri açısından ise; Cumhurbaşkanı kararnameleri ve diğer düzenleyici işlemler çerçevesinde bir kıyaslama yapılması gerekecektir.¹³ Bu kıyaslama, aynı zamanda Cumhurbaşkanı kararlarının yargısal denetimi noktasında hangi işlemlere uygun biçimde yapılması gerektiği hususunun da anlaşılmasına fayda sağlayacaktır. O halde, çalışmanın devamında Cumhurbaşkanı kararlarının pozitif hukuk kuralları çerçevesinde ne şekilde düzenlendiğinin ve yargısal denetiminin hangi esaslar çerçevesinde yapılacağının belirlenmesi gerekir.

II. Cumhurbaşkanı Kararlarının Hukuki Dayanağı ve Yapılmasındaki Etkenler

AY md.8 uyarınca “Yürütme yetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanı tarafından, Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir”. Bu doğrultuda Cumhurbaşkanı, yürütme görevini yerine getirirken kamu gücünü kullanarak bazı idari işlemler tesis edebilmektedir. AY md.104 kapsamında Cumhurbaşkanının belirli konularda doğrudan (=ilk-elden) Cumhurbaşkanlığı kararnamesi¹⁴ veya kanunların uygulanmasını sağlamak amacıyla yönetmelik çıkarabileceği ifade edilmiştir. Keza AY md.124 hükmü uyarınca Cumhurbaşkanı tarafından “kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanması amacıyla” yönetmelikler çıkarabilmektedir.¹⁵ Bununla birlikte Cumhurbaşkanı kararlarının çıkarılması bakımından -yönetmeliklerde olduğu gibi- doğrusal bir amaç öngörülmüş durumda değildir.¹⁶ Ayrıca, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde olduğu gibi, Cumhurbaşkanı kararı tesis edilirken asli bir düzenleme yetkisi de kullanılmamaktadır.¹⁷ Bununla birlikte Cumhurbaşkanı kararları, kanun veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesi seviyesine çıkarılmış durumda da değildir.¹⁸ Örneğin, 3212 sayılı Silahlı Kuvvetler İhtiyaç Fazlası Mal ve Hizmetlerinin Satış, Hibe, Devir ve Elden Çıkarılması; Diğer Devletler Adına Yurt Dışı ve Yurt İçi Adımların Yapılması ve Eğitim Görecek Yabancı Personel Hakkında Kanun¹⁹ kapsamında “Bu Kanun hükümlerinin uygulanmasına dair her türlü faaliyet ve muamelelerin yapılmasına ilişkin usul ve esaslar, Cumhurbaşkanı kararı ile tespit edilir”. Keza, 2565 sayılı Askeri Yasak Bölgeler ve Güvenlik Bölgeleri Kanunu²⁰ uyarınca, “askeri yasak bölgelerin kurulması ya da kaldırılması” Cumhurbaşkanı kararıyla olacaktır. Buna koşut biçimde, 3 sayılı Üst Kademe Kamu Yöneticileri ile Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Atama Usûllerine Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’ne²¹ göre, “Bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesine ekli (I) sayılı cetvelde yer alan kadro, pozisyon ve görevlere Cumhurbaşkanı kararıyla, (II) sayılı cetvelde yer alan kadro, pozisyon ve görevlere Cumhurbaşkanı onayı ile atama yapılır”. 14 sayılı İletişim Başkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi²² md.13/B uyarınca “Döner sermaye işletmesi için genel bütçeden tahsis olunan sermaye miktarı Cumhurbaşkanı kararıyla beş katına kadar artırılabilir”. O halde, Cumhurbaşkanı kararlarının kanun ya da Cumhurbaşkanlığı kararnamesinde belirtilen soyut ve düzenleyici nitelikteki kuralların yürütülmesi noktasında ön plana çıktığı ifade edilebilir.

2017 yılında yapılan Anayasa değişiklikleri (“2017 Anayasa değişiklikleri”) neticesinde Bakanlar Kurulunun kaldırılmasıyla birlikte, Cumhurbaşkanının bu yetkileri gerekli değişiklikler işleninceye kadar kullanacağı da ifade edilmiştir.²³ Gerçekten çok sayıda hukuki düzenlemeyle birlikte “Bakanlar Kurulu” ibaresinin kaldırılarak yerine “Cumhurbaşkanı” ibaresinin konulması söz konusu olmuştur.²⁴ Bu doğrultuda öncesinde “Bakanlar Kurulu kararı” şeklinde ifade edilen normların söz konusu değişiklikler karşısında bir kısmının “Cumhurbaşkanı kararı” olarak tesis edilebileceğinden bahsedilmelidir.²⁵ Kural olarak Bakanlar Kurulu kararlarının önceki dönemde genelleyici biçimde “düzenleyici” yahut “birel” nitelikte olduğunu söylemek isabetli olmayacaktır.²⁶ Dolayısıyla “türev nitelikte” olmak kaydıyla Cumhurbaşkanı kararları da düzenleyici özellikte olabilmektedir.²⁷ Bununla beraber Bakanlar Kurulu kararlarından farklı olarak Cumhurbaşkanı kararları kolektif işlem niteliğinde değildir.²⁸ Keza, Cumhurbaşkanı kararlarının doğrudan genel düzenleyici işlem niteliğinde olduğu yönünde genelleyici bir yorum yapılması mümkün değildir.²⁹ Birincisi, Bakanlar Kurulu kararlarının düzenleyici işlem niteliğinde olduğuna dair bir düzenleme olmadığı gibi,³⁰ Cumhurbaşkanı kararları bakımından da böyle bir düzenleme yoktur. İkincisi, Anayasada Cumhurbaşkanına “yönetmelik” adı altında halihazırda idari düzenleyici işlem yapabilme yetkisi verilmiş durumdadır.

Şüphesiz bazı idari makamların yönetmelik dışı idari düzenleyici işlemler (=adsız genel düzenleyici işlemler) yapması ve bunun uygulama aşamasında kuralları somutlaştırmak gibi işlevlerinin bulunduğundan bahsedilebilir.³¹ Dolayısıyla Cumhurbaşkanı tarafından yapılan idari düzenleyici işlemleri de uygulamak maksadıyla Cumhurbaşkanı kararı tesis edilebilir. Bu anlamda Cumhurbaşkanı kararları yerine göre bu kategoriye de dahil edilebilir.³² Esasen Cumhurbaşkanı kararlarının “hangi idari işlemin öğelerini taşıyorsa onun hukuki rejimine”³³ tabi olması gerekmektedir. Buna göre, “kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerini uygulamak üzere ve bunlara aykırı olmayacak şekilde çıkarılacaksa”, yönetmeliğin yanında; (i). Bu norma eşdeğer biçimde kural koyucu nitelikte Cumhurbaşkanı kararı,³⁴ (ii). Bu normun da uygulanmasını sağlamak amacıyla Cumhurbaşkanı kararı tesis edilebilir.³⁵ Ancak bu noktada, ilgili idari işlemlerinin neler olduğunu somutlaştırma gereksinimi ortaya çıkmaktadır.

III. Maddi Açıdan Cumhurbaşkanı Kararlarının Hukuk Düzenindeki Görünümleri

İdari işlem kavramının sınıflandırılması aşamasında kullanılan ölçütlerden biri de “maddi açıdan işlemin niteliğinin” ne olduğudur.³⁶ Bu noktada doktrinde idari işlemlerin maddi anlamda bir kişi ya da nesneye yönelik olmasından hareketle “birel işlem” olarak ya da muhatabının sayısı bilinmeyen soyut, objektif kurallar içermesinden bahisle “düzenleyici işlem” olarak nitelendirildiği görülmektedir.³⁷ Cumhurbaşkanı kararları bakımından yapılacak bu değerlendirmede ise her halde somut işlemin içeriğine bakmak icap eder. Zira aynı makam tarafından (=Cumhurbaşkanı) iki genel düzenleyici idari işlem yapılabilecekse neden bu şekilde ayrı bir işlem türünün varlığının pozitif hukuk kurallarında ele alındığı sorusu yanıt beklemektedir.³⁸ Esasen Cumhurbaşkanı kararlarının düzenleyici işlem olup olmadığına dair açık bir pozitif hukuk kuralı olmadığına göre, yerine göre yönetmeliklerin de dahil olduğu hukuk kurallarını somutlaştırmak amacıyla yapılabileceği ifade edilebilir.³⁹ 2575 sayılı Danıştay Kanunu md.24 hükmüne bakıldığında ise; “Cumhurbaşkanı kararları” sayılmış, bunun dışında “Cumhurbaşkanı tarafından çıkarılacak diğer düzenleyici işlemlerden” söz edilmiştir. Dolayısıyla Cumhurbaşkanı kararlarının kategorik olarak “Cumhurbaşkanı tarafından çıkarılan diğer düzenleyici işlemlerle” sınırlanması söz konusu değildir. Bu anlamda Cumhurbaşkanlığı kararnamelerini veya yönetmeliklerini uygulamanın yanında başka idari makamların yönetmeliklerini uygulamak amacıyla da Cumhurbaşkanı kararı tesis edilebilecektir. Zira Cumhurbaşkanı kararlarının hangi normları uygulamak üzere çıkarılacağına dair özellikli bir hüküm bulunmamaktadır.

O halde, Cumhurbaşkanı kararlarının maddi anlamda adsız genel düzenleyici işlem niteliğine bürünebileceğini ve fakat bu özellikte olmasının zorunlu olmadığını akılda tutmak gerekir. Başka bir deyişle, Cumhurbaşkanı kararlarının bir kısmı “idari düzenleyici işlem” vasfını haiz olsa da bir kısmı için “birel işlem” niteliğinde olduğunu ifade etmek mümkündür.⁴⁰ Örneğin, Jandarma Genel Komutanlığına mensup “subay ve generallerin atanması, bazı subayların terfi ettirilmesi”,⁴¹ bazı yükseköğretim kurumlarına “rektör ataması yapılması”,⁴² “bakan yardımcılığına atama yapılması”,⁴³ “büyükelçi atamalarının yapılması”,⁴⁴ “bir kişinin cezasının kaldırılması”,⁴⁵ Özelleştirme İdaresi Başkanlığının ihale hakkında vermiş olduğu kararların “onaylanması”,⁴⁶ bir alanın; hukuki statüsünü değiştirecek biçimde “ormanlık alan dışına çıkarılması”,⁴⁷ “kesin korunacak hassas alan olarak belirtilmesi”,⁴⁸ “özel endüstri bölgesi”⁴⁹ olarak belirlenmesi, “riskli alan”⁵⁰ olarak tespit edilmesi, bir yerde “acele kamulaştırma kararı”⁵¹ tesis edilmesi, bir yerde yapılacak “polimer/cips üretim tesisine devlet yardımı verilmesi kararı”,⁵² bir yerde yapılacak “fotovoltaik güneş paneli tesisine devlet yardımı yapılması kararı”,⁵³ bir yerde yapılacak “rüzgar tüneli tesisine yapılacak devlet yardımı”,⁵⁴ bu işlemlerin “birel işlem” niteliğini haiz olabileceğini somut olarak göstermektedir. Bu gibi işlemlerde Cumhurbaşkanı tarafından ileri sürülen irade beyanı neticesinde bir yerin ya da kişinin hukuki statüsü etkilenmekte ve hukuki sonuçlar doğmaktadır.

Bununla birlikte Cumhurbaşkanı tarafından Cumhurbaşkanı kararı olarak tesis edilen öyle işlemler vardır ki; bu işlemler belirli bir hizmet alanını düzenleyebilmekte yahut bir faaliyetin rejimine dair usul ve esasları ortaya koyabilmektedir.⁵⁵ Örnek olarak; “ithalat rejimi kararı”,⁵⁶ “rektör adayı olmak isteyenlerin başvurularına ilişkin usul ve esasların belirlenmesine dair karar”,⁵⁷ “Ölçme, Seçme ve Yerleştirme Merkezi Başkanlığında geçici görevle görevlendirilenlere yapılacak ek ödemeye ilişkin esasların belirlenmesine dair karar”,⁵⁸ “2019 yılı sulama ve tahliye tesisleri işletme ve bakım ücret tarifelerine ilişkin karar”,⁵⁹ “bazı kamu kurum ve kuruluşlarına ait dolu ve boş kadrolarda değişiklik yapılmasına dair karar (=kadro sayılarının miktarının ve derecelerinin belirlenmesi)”,⁶⁰ “27 Mayıs 1960 Askeri Darbe mağdurlarının zararlarının tazmini amacıyla kurulan komisyonun çalışma usul ve esaslarına dair karar”,⁶¹ “bazı kamu iktisadi teşebbüslerine ait kadro ve pozisyonların iptal ve ihdası hakkında karar”,⁶² “duvar kağıdı ve benzeri duvar kaplamaları ithalatında korunma önlemi uygulanmasına ilişkin karar”,⁶³ Cumhurbaşkanı kararlarının “düzenleyici idari işlem” görünümünde olabileceğini göstermektedir. Gerçekten bu ihtimalde sayısı bilinmeyen kişi ya da nesneye yönelik belirlenen usul ve esaslardan bahsedilmektedir. Bu doğrultuda söz konusu Cumhurbaşkanı kararlarının uygulanması için ayrıca yeni birel işlemlerin tesis edilmesi gerektiğinden söz etmek mümkündür.⁶⁴ Şüphesiz, bu işlemlerin hangi norma dayalı olarak yapıldığının belirlenmesi teorik anlamda normlar hiyerarşisi içerisindeki yerinin belirlenmesini sağlamakla birlikte, yargısal denetim sürecinde hangi hukuk normlarına uygunluğun aranması gerektiği hususunun anlaşılmasında faydalı olacaktır. Bu doğrultuda çalışmanın devamında Cumhurbaşkanı kararlarının normlar hiyerarşisindeki yeri irdelenecektir.