Kentsel Dönüşüm Sürecinde Kira Yardımı Uygulaması

Rental Aid Application in the Urban Transformation Process

Ömer Faruk ÇELİK

6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun ve bu kanun mucibince yürürlüğe giren mevzuat, riskli yapıların güçlendirme ve yenileme yoluyla dönüştürülmesini, bu yolla fen ile sanat norm ve standartlarına uygun, sağlıklı ve güvenli yaşama çevrelerinin teşkilini amaçlamaktadır. Bu amaç doğrultusunda riskli yapıların dönüştürülmesi süreci, uygulamada “Kentsel Dönüşüm” olarak adlandırılmaktadır. Kentsel dönüşüm, çok yönlü ve katmanlı bir süreçtir. Zaman bakımından uzun sürebilen bu sürecin, riskli yapıların hak sahipleri üzerinde bazı olumsuz etkiler doğurması muhtemeldir. İşte bu muhtemel olumsuz etkileri en aza indirgemek amacıyla devlet tarafından hak sahiplerine birtakım destekler sağlanmaktadır. Bu çalışmanın konusunu, söz konusu devlet desteklerinden birisi olan ve uygulamada oldukça sık karşılaşılan “kira yardımı” müessesi oluşturmaktadır. Kira yardımı; risk altındaki yapılar üzerinde hak sahibi olanlara karşılıksız yapılan parasal yardım olup, bu yolla hak sahiplerinin kentsel dönüşüme teşvik edilmesi ve muhtemel ekonomik mağduriyetlerinin en aza indirgenmesi amaçlanmıştır. Çalışma boyunca; devlet tarafından yapılan kira yardımı müessesinin yasal dayanağı, amacı, tarafları, istifade etme şartları, yardım uygulamasının usul ve esasları incelenecektir. Uygulamada karşılaşılan sorunlar ortaya konulmaya çalışılacak olup, bu sorunlara dair çözüm önerilerinde bulunma amacı güdülmektedir.

6306 Sayılı Kanun, Kentsel Dönüşüm, Kira Yardımı, Devlet Destekleri, Riskli Yapı.

The objective of Law No.6306 on the Transformation of Areas Under Disaster Risk and the legislation enacted to implement the law is to strengthen and renew risky structures in order to create healthy and safe living environments that correspond to the norms and standards of science and art. The process of transforming risky structures is referred to as “Urban Transformation” in practice. Urban transformation is a multifaceted and layered process. Beneficiaries of risky structures may experience some adverse effects during this lengthy process. Several supports are provided by the State to the beneficiaries in an attempt to minimize these negative effects. This study examines one of the mentioned state supports, which can be encountered frequently in practice, “rental aid”. The rental aid is non-refundable financial support provided to the beneficiaries of risky buildings and is intended to encourage the residents to participate in urban transformation as well as minimize any potential economic harm. Throughout the study, the legal basis, purpose, parties, conditions of use, procedures, and principles of the aid application will be examined. This study will attempt to reveal the problems encountered in practice and propose solutions to them.

Law No.6306, Urban Transformation, Rental Aid, State Supports, Risky Structure.

I. Giriş

Kentsel dönüşüm kavramı, mevzuatımızda 2004 yılından itibaren yer edinmişse de¹ 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun’un² (6306 Sayılı Kanun) yürürlüğe girmesiyle birlikte asıl önemini kazanmıştır.³ Her ne kadar 6306 Sayılı Kanun’un adında “Kentsel Dönüşüm” kavramı kendisine yer bulamamışsa da m.8/f.9 hükmünde bu kavram kullanılmıştır. Bununla birlikte, 6306 Sayılı Kanunun Uygulama Yönetmeliği⁴ (Uygulama Yönetmeliği) m.15/f.12 hükmünün lafzında da “Kentsel Dönüşüm” kavramına yer verilmiştir. Mevzuatta sınırlı bir biçimde yer verilmesine rağmen idari yapılanmada bu kavrama sıkça başvurulmaktadır. Örneğin, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı (Bakanlık) bünyesinde “Altyapı ve Kentsel Dönüşüm Hizmetleri Genel Müdürlüğü” ihdas edilmiştir. Keza genel müdürlüğün taşra teşkilatları da “Altyapı ve Kentsel Dönüşüm İl Müdürlükleri” adıyla örgütlenmiştir. Bu husustan anlaşılacağı üzere, uygulamada “Kentsel Dönüşüm” kavramın benimsenmesi olağandır. Nitekim bu kavram toplumda da karşılık bulmuştur.

6306 Sayılı Kanun ve bu kanuna istinaden yürürlüğe giren mevzuatta “Kentsel Dönüşüm” kavramının açık bir tanımı yapılmamıştır. Buna mukabil, kavramın amacı 6306 Sayılı Kanun m.1 hükmünde şu şekilde izah edilmiştir: “Bu Kanunun amacı, afet riski altındaki alanlar ile bu alanlar dışındaki riskli yapıların bulunduğu arsa ve arazilerde, fen ve sanat norm ve standartlarına uygun, sağlıklı ve güvenli yaşama çevrelerini teşkil etmek üzere iyileştirme, tasfiye ve yenilemelere dair usul ve esasları belirlemektir”. Bu amaçtan hareketle denilebilir ki kentsel dönüşüm; farklı sebeplerden ötürü yıpranmış, eskimiş, ekonomik ömrünü tamamlamış, miadını doldurmuş, olası bir afette hasara uğraması muhtemel olan yapıların belirlenmesi ve akabinde buradaki yapıların değiştirilmesi, güçlendirilmesi, yeniden inşa edilmesi yoluyla kente kazandırılmasını ve zamanın değişen koşullarına ayak uydurmasını sağlamayı amaçlayan uygulamalardır.⁵

Kentsel dönüşüm, 6306 Sayılı Kanun’da belirtilen amacın yerine getirilmesi bakımından çok yönlü ve katmanlı bir süreçtir. Bu süreçte, riskli yapılar üzerinde hak sahibi olan kişilerin ekonomik bakımdan güçlükler yaşamaları muhtemeldir. Zira dönüşüm tamamlanana kadar yapıdan faydalanma imkânından mahrum kalınmaktadır. Aynı zamanda yeniden inşa veya güçlendirme faaliyeti yüksek maliyetli işlemlerdir. Bu durum, hak sahiplerinin dönüşüme yanaşmamasına yahut dönüşümün ertelenmesine neden olabilmektedir. Bu sorunların çözüme kavuşturulması için devlet tarafından birtakım ekonomik destekler sağlanmaktadır. Bu desteklerin en mühimlerinden birisi ise çalışmanın konusunu teşkil eden kira yardımı müessesidir. Kira yardımı, bu sürecin sosyal ve ekonomik boyutunda yer almaktadır.⁶

Kira yardımı uygulaması, ilk kez düzenlendiği 2012 yılından beri birçok kez değişikliğe uğramıştır. Hatta bu çalışmanın oluşturulduğu süreçte bile kira yardımı uygulamalarına ilişkin Uygulama Yönetmeliği m.16 hükmü iki kez daha değiştirilmiştir. Kira yardımı uygulamasına dair düzenlemelerin bu kadar çok değişikliğe uğramasının birtakım sebepleri vardır. Bu sebeplerden ilki, mevzuat hükümlerinin uygulanması esnasında ortaya çıkan mağduriyetler neticesinde verilen yargı kararlarıdır. Örneğin, malikin kira yardımından faydalanması için riskli yapıda ikamet etme şartı bulunmaktaydı. Birçok davaya konu olan ve mağduriyete sebep olan bu şart, daha sonra kaldırılmıştır. Bu konuya çalışmanın ileriki safhalarında değinileceğinden bu noktada anmakla yetinmekteyiz. Bir diğer sebep ise uygulamanın istenilen hızda ve düzeyde ilerleyememesidir. Örneğin, riskli yapı alanlarında öngörülen 36 aylık kira yardımı süresi 48 aya çıkarılmış ve bu suretle kentsel dönüşüm sürecine katılımın artırılması amaçlanmıştır.

Kira yardımı, yasal dayanağını 6306 Sayılı Kanun m.5 hükmünden almaktadır. Bununla birlikte, Uygulama Yönetmeliği m.16 hükmünde ve yine aynı yönetmeliğin arızi bir uygulama için öngördüğü geçici 4. madde hükmünde kira yardımı sürecine ilişkin daha ayrıntılı düzenlemeler yer almaktadır. Son olarak, kira yardımı uygulamalarına dair 01.01.2019 tarihinden itibaren geçerli olan Kira Yardımı Uygulamaları Kılavuzu⁷ (Kılavuz) da bu konudaki aydınlatıcı düzenlemeler arasında yer almaktadır. Çalışma boyunca, söz konusu mevzuat ve bu konudaki yargı kararları ışığında; kira yardımının tanımı ve amacı, yardımın tarafları, yardımın talep edilebilmesi için aranan şartlar ile yardımın usul ve esasları incelenecektir. Buraya kadar anlatılan, yasal kira yardımıdır. Bir diğer ifadeyle, devlet tarafından yapılan kira yardımı müessesidir. Kira yardımının sözleşmeden doğması da söz konusu olabilmektedir. Uygulamada, riskli yapının malikleri dönüşümün gerçekleştirilmesi için bir yüklenici (müteahhit) ile anlaşma yolunu da tercih edebilmektedirler. Yapılan bu anlaşmaların bir kısmında yüklenici taraf, riskli yapının maliklerine dönüşüm süreci bitene kadar kira yardımı adı altında aylık yahut defaten belirli bir bedel ödemeyi üstlenebilmektedir. İşbu hâlde, sözleşmeden doğan kira yardımından bahsedilebilecektir. Çalışmamızda yeri geldikçe sözleşmeden doğan kira yardımı müessesesine de değinilecektir.

II. Kira Yardımının Tanımı, Yasal Dayanağı ve Amacı

Riskli yapı üzerindeki hak sahiplerini ekonomik bakımdan zorlayan bir süreç olan kentsel dönüşüm uygulamalarında devlet, yapılarını dönüştürmek isteyenlere birtakım destekler sağlamaktadır. Bu desteklerin, kentsel dönüşüm sürecini hızlandırdığı, dönüşüme katılmak isteyen kişileri teşvik ettiği gözlemlenmiştir.⁸ Faiz desteği, vergi ve ücretlerde birtakım muafiyetler, geçici konut veya işyeri tahsisi, enkaz bedeli ödemesi gibi destekler bu kapsamda sayılabilir. İşte kira yardımı da kentsel dönüşüm uygulaması çerçevesindeki devlet desteklerindendir.⁹ Kira yardımı, daha evvel de izah olunduğu üzere, yardımı yapan taraf bakımından iki türlü gerçekleşebilmektedir: yasal kira yardımı ve sözleşmeden doğan kira yardımı. Esas olan ve çalışmamıza da temel teşkil eden ise yasal kira yardımıdır. Yasal kira yardımı; kentsel dönüşüm sürecindeki riskli yapı, riskli alan veya rezerv yapı alanı olarak tespit edilen ve anlaşma yoluyla tahliye edilen yapılar üzerinde, mevzuatta gösterilen haklara sahip olan kişilere şartları sağlamaları koşuluyla, kentsel dönüşümü teşvik etmek ve olası ekonomik zararları en aza indirgemek amacıyla devlet tarafından belirli süreliğine yapılan karşılıksız parasal yardım olarak tanımlanabilir.

Her ne kadar sözleşmeye dayanan kira yardımı çalışmanın esas konusunu oluşturmuyor ise de çalışma boyunca yer yer bu hususa da değinileceği için tanımının yapılması ve bu ifade ile neyin kastedildiğinin izah edilmesi faydalı olacaktır. Sözleşmeden doğan kira yardımı, riskli yapı malikleri ile yüklenici arasındaki anlaşmadan kaynaklanmaktadır. Uygulamada malikler ile yüklenici arasında çoğu zaman gayrimenkul satış vaadi sözleşmesi, yüklenicinin riskli yapıyı yıkıp yeniden yapmasını öngören inşaat sözleşmesi veya arsa payı karşılığı inşaat sözleşmesi akdedilmektedir. Nitekim Uygulama Yönetmeliği’nde de bu sözleşmelere atıf yapılmaktadır.¹⁰ Yüklenici ile malikler arasındaki bu sözleşmelerin bazılarında, dönüşüm süresince veya dönüşüm için öngörülen sürenin aşıldığı hâllerde aşılan süre boyunca yüklenici tarafından maliklere kira yardımı yapılacağı kararlaştırılabilmektedir. Bu hâlde kira yardımı, sözleşmeden doğan bir borç olarak karşımıza çıkmaktadır.

Sözleşmeden doğan kira yardımını ikiye ayırarak incelemek gerekir. Şöyle ki, birinci ihtimale göre, dönüşüm süresi boyunca kira yardımı ödeneceği kararlaştırılmış olabilir. Bu durumda kira yardımı, inşası üstlenilen yapının sözleşmede belirlenen ifa tarihine kadar yüklenici tarafından iş sahibine ödenmesi kararlaştırılan bir edimdir. Bir diğer ifadeyle, yüklenicinin temerrüde düşmesi ile ilgili olmayıp, kararlaştırılan ifa tarihine kadar olan süreç boyunca ifa edilmesi gereken ve sözleşmeden doğan bir edimdir. İfa tarihine kadar ödenmesi kararlaştırılan “kira yardımı”, hukuki niteliği itibariyle sözleşmeden doğan bir yan edim yükümlülüğüdür (nebenleistungspflicht).

İkinci ihtimalde ise yüklenici, temerrüde düşmesi durumunda iş sahiplerine aylık yahut toptan bir meblağı “kira yardımı” adı altında ödemeyi üstlenmiş olabilir. Bu ihtimalde farklı yönde düzenlemeler söz konusu olabilir. Örneğin bazı sözleşmelerde yüklenicinin edimini zamanında ifa etmemesi nedeniyle, teslimde gecikilen her ay için, bir diğer ifadeyle temerrüt sürdükçe bir miktar paranın ödenmesi kararlaştırılmış olunabilir. Tazmin edileceği taahhüt edilen bu zarar, arsa sahiplerinin yoksun kaldığı kâr niteliğinde olup¹¹ esasen gecikme tazminatının bir çeşididir.¹² Bununla birlikte zarar türleri bakımından ise olumlu zarardır.¹³ Bu şekilde düzenlenen kira yardımına uygulamada “kira tazminatı” denmektedir.¹⁴ Bazı hâllerde ise taraflar arasında ifaya eklenen cezai şart kararlaştırılabilmektedir. Böyle bir düzenleme ise kira tazminatından farklı hükümlere tabidir.¹⁵ İfaya ekli cezai şarta, gecikme cezası da denmektedir.¹⁶ Gecikme cezası ile gecikme tazminatı kavramlarının birbirinden farklı olduğuna dikkat çekmek isteriz.¹⁷ İşbu çalışmada bahsedilen “sözleşmeden doğan kira yardımı” ifadesiyle sadece birinci ihtimaldeki kira yardımı, bir diğer ifadeyle yan edim yükümlülüğü niteliğini haiz kira yardımı kastedilmektedir. Bu bakımdan çalışmada geçen “sözleşmeden doğan kira yardımı” ifadesi ile “kira tazminatı”, “gecikme cezası” veya “ceza koşulu” ifadelerinin karıştırılmaması gerekmektedir.