Etkileri Bağlamında Sermaye Piyasası Kanununun Amaç Maddesi

Purpose Article of Capital Markets Act in Context of Its Effects

Kürşat GÖKTÜRK

Mevzuatta alt düzenleyici işlemlerde, özellikle yönetmeliklerde, düzenlemenin amacı açık şekilde belirtilmektedir. Buna karşın yakın zamana değin Türkiye Cumhuriyeti kanunlarının çoğunda bir amaç maddesine yer verilmemiştir. Mülga Kanun’dan bu yana Sermaye Piyasası Kanunu, bünyesinde amaç maddesine yer verilmiş istisnai kanunlardan biridir. Bununla birlikte yasanın amacının ne olduğu, güncel madde lafzında tereddüt doğuracak şekilde kaleme alınmıştır. Amaç maddesinin yasa sistemi içerisinde hukuki mahiyetinin ne olduğunun ve hangi işlevleri yerine getirdiğinin ortaya konulması, kanunun tatbiki bakımından önem taşımaktadır. Çalışmamızda yasanın amaç maddesinin hangi etkileri haiz olabileceği sorunu üzerinde değerlendirmeler yapılarak, ulaşılan sonuçlar ortaya konulacaktır. Sorunun somut olarak ifade edilebilmesi adına, yeri geldiğinde çeşitli olaylar bağlamında değerlendirmeler yapılacaktır.

Sermaye Piyasası Kanunu, Türk Ticaret Kanunu, Kanunda Amaç, Amaç Maddesinin Hukuki Niteliği, Amaç Maddesinin Etkileri.

The purpose of the regulation is clearly stated in the sub-regulatory transactions, especially in the by-laws. However, until recently, most of the laws of the Republic of Turkey did not include a purpose clause. Since the abolished law, the Capital Markets Law is one of the exceptional laws in which the purpose clause has been included. However, what the purpose of the law is, has been written in a way that causes hesitation in the ordinary meaning of the current article. It is important for the application of the law to reveal what the legal nature of the purpose clause is in the legal system and what functions it fulfills. In our study, evaluations will be made on the problem of what effects the purpose article of the law may have, and the results will be revealed. In order to express the problem concretely, evaluations will be made in the context of various events when appropriate.

Capital Markets Act, Turkish Commercial Code, Purpose in the Law, Legal Character of Purpose Article, Effects of Purpose Article.

Giriş

Sermaye Piyasası Kanunu, kapsamında yer alan piyasa itibariyle düzenlemeler ihtiva eden, bu çerçevede piyasanın aktörlerine, işleyişine, denetimine ve yaptırımlara dair hükümleri içeren kanundur.

Sermaye piyasası alanındaki alt düzenleyici işlemlerde de benzerlerinde olduğu gibi amaç maddesi yer almaktadır. Ancak kanun seviyesinde bir amacın belirtilmesi, yakın zamana değin istisnaidir.¹ Ülkemizde çoğu kanunda bir amaç maddesi bulunmamakla birlikte, yakın dönemde çıkan kanunların pek çoğunda amaç maddesine yer verilmektedir ve Sermaye Piyasası Kanunu da bunlardan biridir. Bu yaklaşıma yürürlükten kalkan 2499 sayılı SerPK’da da tesadüf edilmektedir. Anılan kanunun ilk maddesinde kanunun konusu ve amacı tanzim edilmiştir.

Kanunlarda lafzen belirtilsin ya da belirtilmesin, bir bütün olarak kanunun ya da bünyesinde yer alan müesseselerinin yasada belirtilen şekilde tanziminin bir amacı olduğu muhakkaktır. Amacın yasal olarak hüküm altına alınması durumunda, buna bazı sonuçların bağlanması gerektiği kanaatindeyiz. Aşağıda konu ile ilgili değerlendirmelerimize yer verilecektir. Ancak bu değerlendirmeye geçebilmek için öncelikli olarak kanunun amacının ne olduğunun ortaya konulması ve hukuki mahiyete ilişkin değerlendirme yapılması gerekmektedir.

1. Amacın Belirlenmesi Sorunu

Amaç matlabıyla konuyu düzenleyen Sermaye Piyasası Kanunu hükmünün muhtevası şu şekildedir: “Bu Kanunun amacı; sermaye piyasasının güvenilir, şeffaf, etkin, istikrarlı, adil ve rekabetçi bir ortamda işleyişinin ve gelişmesinin sağlanması, yatırımcıların hak ve menfaatlerinin korunması için sermaye piyasasının düzenlenmesi ve denetlenmesidir” (SerPK m.1).

Yasa lafzı ile başlığı arasında sorun bulunduğu, ilk bakışta anlaşılmaktadır. Bu sebeple amacın ne olduğu, bir sorun olarak ortaya çıkmaktadır. Bu başlık altında, yasa lafzı çerçevesinde amaçtan ne anlaşılabileceği hakkında değerlendirmelerimize yer verilecektir. Konu hakkındaki kanaatimiz, doğal olarak yasa lafzıyla uyumlu değildir.²

Amaç sözlükte, “ulaşılmak istenilen sonuç” şeklinde tanımlanmaktadır.³ Amaç başlığını ihtiva eden bir kanunun da ulaşmak istediği sonucu ortaya koyması gerekir. Bu bakımdan yasadaki ön nitelemeler bir tarafa bırakılacak olup, ilgili hüküm lafzen incelenirse; kanunun amacının sermaye piyasasının düzenlenmesi ve denetlenmesi olduğu sonucuna ulaşılmaktadır.

Kanun lafız ve gerekçeleri incelendiğinde, düzenleme ve denetleme şeklinde yasaya yansıtılan amaç bakımından mülga 2499 sayılı Kanun ile yürürlükteki kanun arasında fark bulunduğu gözlemlenmektedir. Öncelikle mülga Kanun’un “konu” olarak vasıflandırdığı husus, yürürlükteki kanunda amaç olarak belirlenmiştir.⁴ Halkın piyasaya etkin katılımını amaçlayan mülga Kanun düzenlemesi yerine, yürürlükteki kanun, böyle bir amacı zikretmeksizin, “konu” olarak belirlenen düzenleme ve denetimi, amaç olarak esas almıştır.⁵ Eleştiriye açık olmasına rağmen, yürürlükteki mevzuat lafzına göre, konunun amaç olarak benimsenmesi zorunluluğu bulunmaktadır.⁶ Keza mülga Kanun’da düzenleme ve denetlemenin; yatırımcının korunması, sermaye piyasasının güven ve kararlılık içinde çalışması gibi ön nitelikleri kapsadığında tereddüt bulunmamaktadır. Yürürlükteki kanun gerekçesinde ise düzenleme ve denetlemenin sadece yatırımcıların korunması bakımından amaç olduğu, diğer niteliklerin teminin ise düzenleme ve denetime dâhil olmaksızın müstakil bir amaç olduğu belirtilmektedir.⁷ Ancak kanunun amacının yasada tanzimi hakkında, esaslı bir sapmanın makul bir gerekçesi ortaya konulmadığı gibi, mülga Kanun’daki amacın genişletildiği de vurgulanmaktadır. Dolayısıyla yürürlükteki lafzı bağlamında amacının düzenleme ve denetleme olduğuna dair tespitimizden ayrılmayı gerektiren bir özellik bulunmamaktadır.

Kanunun amacının, sermaye piyasasının⁸ düzenlenmesi ve denetlenmesi olarak belirtilmesi iki farklı anlama gelecek şekilde yorumlanabilir. Bunlardan ilki, kanun koyucunun bu kanunun ihdasıyla hedefi, ikincisi ise kanunun doğuracağı sonuçlar itibariyle hedefidir.

İlk anlamı kabul edilecek olursa, kanun koyucu bu kanunu ihdas ederek piyasayı düzenlemeyi ve denetimini sağlamayı hedeflemektedir. Böyle bir anlam, amaç kelimesinin muhtevasıyla örtüşmez. Zira, bir alanda kanun yapmak gibi bir amacın, o kanunu koyan tarafından yasada özel olarak zikredilmesi, hâsılı tahsil kabilindendir. Başka bir ifadeyle, tanzim edilen bir kanunun belirli bir alanla ilgili olduğunu amaç olarak kanunda özel olarak zikretmenin daraltıcı bir sonucu yoktur. Bu anlamıyla amaç, amaçtan ziyade kapsam ya da konuyla ilgilidir ve kanun koyucunun kendisini sınırlaması anlamına gelir. Fakat bu sınırlamanın üst norm etkisi olmadığından, kanun koyucu kendisini sınırlamış olsa bile, bu sınırlamayı ihlal ettiğinde hukuka aykırılıktan bahsedilemez. Nitekim yapılan belirli bir işlemin tarafı olan ortaklık, kanunun kapsamında olmasa bile (bkz. SerPK m.2), Kurul’un bu ortaklıktan rapor talep etme yetkisi bulunmaktadır (bkz. SerPK m.14/4). Dolayısıyla amacın, kapsam ya da konu anlamındaki kullanımı, bir temenni olarak nitelendirilmelidir. Ancak özellikle kapsamla ilgili kanunda hususi bir düzenleme bulunduğundan; maddede yer alan amaç, bir temenni manasına gelecek şekilde yorumlanamaz. Şu halde, kanun koyucu abesle iştigal etmeyeceğinden, kanunun amacına özel bir anlam verilmelidir.

İkinci anlam kabul edilecek olursa, artık kanunla ulaşılmak istenilen bazı sonuçların mevcut olduğu kabul edilebilir. Bu anlamıyla kanun koyucunun amacı, piyasayı tanzim ve denetim suretiyle şekillendirmektir. Belirtilen anlam, özellikle bu alanda yasal otorite olarak kabul edilen idari birimi ilgilendirmektedir. Ancak bu yalın bir şekilde düzenleme ya da denetim değil; kanunun öngördüğü sonuçları doğurmaya elverişli şekilde bir düzenleme ya da denetimdir. Elverişlilik ise, belirli niteliklerin mevcudiyeti halinde söz konusu olabilir. Yasada bahsi geçen düzenleme ve denetleme amacı, bazı nitelendirmelerle birlikte hedef olarak ortaya konulmuştur. Bu nitelendirmeler, piyasada güvenilirlik, şeffaflık, yatırımcının korunması gibi özellikler şeklinde yasaya yansıtılmıştır. Doğal olarak belirtilen niteliklerle birlikte amacın dikkate alınması gerektiğinden, yasa amacının nihai aşamada, amaç maddesinde öngörülen nitelikleri sağlayacak şekilde piyasanın düzenlenmesi ve denetlenmesi olduğunun kabulü gerekmektedir. Öğretide ise haklı olarak amacın bizatihi bu nitelendirmeler olduğu kabul edilmektedir.⁹

2. Amacın Tasnifi

Sermaye piyasasının güvenilir, şeffaf, etkin, istikrarlı, adil ve rekabetçi bir ortamda işleyişinin ve gelişmesinin sağlanması, yatırımcıların hak ve menfaatlerinin korunması niteliklerini sağlamayı hedefleyen kanunun, bahsettiği niteliklerin ana başlıklar altında tasnifi mümkündür.

Yasada öngörülen niteliklerin bir kısmı piyasanın kendisi bakımından hedef ortaya koyarken; diğer bir kısmı, piyasanın müstakil bir parçası olan yatırımcı bakımından hedef belirlemektedir. Dolayısıyla amacın lafzen, “yatırımcının korunması” ve “piyasanın işleyişinin ve gelişiminin sağlanması” ya da “piyasanın korunması” olarak iki başlık altında sınıflandırılması mümkündür.

Piyasanın işleyişi ve gelişiminin sağlanması amacı bakımından yasada zikredilen nitelikler, yol gösterici olmakla birlikte; bir bütün olarak piyasanın işleyişini temin etmeye yönelik özelliklerdir. Buradan yasanın, piyasanın sağlam bir yapıya sahip olması hedefi taşıdığı sonucuna ulaşılmaktadır. Piyasanın korunması başlığıyla da ifade edilebilecek bu amaç, piyasa aktörlerinin tâbi olduğu esasların ve piyasanın işleyiş esaslarının herkesin itimat edebileceği şekilde tanzimini gerekli kılar.¹⁰ Fakat bu gereklilik, piyasadaki fiyatları belirlemek gibi, serbest piyasa ekonomisinin gereklerini değiştirmeye yönelik bir anlamı haiz değildir.

Yatırımcının korunması ise amacın ikinci ana başlığını oluşturmaktadır. Yatırımcı piyasaya fonlarını sunmak suretiyle dahil olmaktadır ve esasında piyasa aktörlerinden biridir. Dolayısıyla piyasanın işleyişinin korunması amacını vurgulayan bir kanunda, yatırımcının özel olarak zikredilmesine gerek yoktur.¹¹ Kendisine özel olarak vurgu yapıldığından, piyasanın işleyişinde yatırımcının korunması hedefinin, asli bir aktör olması münasebetiyle özel bir etkiye sahip olduğunu kabul etmek; fakat bunu amaçlardan birinin diğerine tercihi şeklinde nitelendirmemek gerekir. Yatırımcı sayısının az olduğu dönemlerde yatırımcıyı piyasaya dâhil etmek için kullanılabilen, bu tür bir amaç vurgusu önemlidir. Piyasada yeterli yatırımcının bulunduğu durumlarda da yatırımcının piyasada diğer aktörlere nazaran bilgi, tecrübe gibi yönlerden nispeten zayıf konumda bulunması, piyasanın asli aktörlerinden olup, piyasada varlığını sürdürmesinin işlevsellik açısından zaruri olması, yatırımcı menfaatleri açısından koruma vurgusunu gerekli kılmaktadır.

Piyasanın ve yatırımcının korunması amaçları, bir üst başlık olarak büyük ölçüde güven amacına hizmet etmektedir. Güven, aslında piyasanın korunması için gereken niteliklerden biri olarak zikredilmekle birlikte, diğer tüm nitelikleri kapsayacak muhtevadadır. Güven, ticaret hayatının temel ihtiyaçlarından biri olup, ticarete ilişkin çeşitli yasal düzenlemeler büyük ölçüde bu gereksinimi karşılamaya yöneliktir. Sermaye Piyasası Kanunu’nda bu gereklilik somut bir şekilde yasaya yansıtılmıştır. Yatırımcının korunmasıyla hedeflenen, bu kişilerin piyasaya güvenini temin etmek iken, piyasanın işleyişinin korunmasının sonucu da güvenin teminidir. Sadece yatırımcı değil, tüm aktörler piyasaya güvenebilmelidir ki, piyasadan beklenen işlev yerine gelebilsin.

Son tahlilde ve teorik açıdan yaklaşıldığında amaç, güvenin korunması başlığında toplanmakta olup, piyasanın ve yatırımcının korunması, bunun alt başlıkları olarak tasnif edilebilmektedir.¹²