Amerikan Siyasi Düzeninde Federal Görevlilerin Impeachment Usulü ile Suçlandırılması: Kavramsal ve Anayasal Bir İnceleme

Impeachment of Federal Officers in the American Political Order: A Conceptual and Constitutional Study

Türker ERTAŞ

Kökenlerini İngiliz siyasal düzeninden alan impeachment, Amerikan anayasal düzeninde federal kamu görevlilerinin Kongre bünyesinde suçlandırılıp yargılanarak görevden alınmalarını sağlayan siyasi ve anayasal niteliği haiz bir denge ve denetleme mekanizmasıdır. Merkezinde Alexander Hamilton’ın altını çizdiği siyasi suç kavramı olan impeachment, bu yönüyle teknik olarak hukuki ve cezai sorumluluğa yol açmayan yarı-cezai olarak nitelendirebileceğimiz nevi şahsına münhasır bir soruşturma ve yargılama usulüdür. Kurucular’ın çerçevesini belirlediği suçlandırma ibaresi sonucunda impeachment federal görevlilerin etkili bir şekilde soruşturulmasına olanak tanıyan ancak görevden alınmalarına da istisnai cevaz veren bir niteliği haizdir. Suçlandırma yetkisinin tamamen Temsilciler Meclisi’nin inisiyatifinde olması sonucunda impeachment usulünün tetiklenmesi için gerekli olan ağır suç veya kabahatin işlenip işlenmediğinin takdiri de Temsilciler Meclisi’nin elindedir. Bu husus impeachment mekanizmasını siyasi bir niteliğe de büründürmektedir.

Suçlandırma İbaresi, Siyasi Suç, Hamiltoncı Görüş, Amerikan Temsilciler Meclisi, Amerikan Senatosu.

Tracing its origins back to British political order, impeachment is a political and constitutional check and balance mechanism providing for federal officers to be removed from the office upon accusation and conviction by the U.S. Congress. Having the notion of political crime in its core drawn by Alexander Hamilton, impeachment can be considered as a sui generis quasi-criminal investigation and prosecution process technically not causing civil or criminal responsibility. Impeachment appears to be a mechanism that allows for the effective investigation of the federal officers yet the chance of a removal is exceptional taking into account the impeachment clause prescribed by the Framers of the Constitution. The fact that House of Representatives has the sole power to impeach it has full discreation to determine whether the high crimes and misdemeanours are committed in a present case. The aforementioned fact characterizes the impeachment process as political.

Impeachment Clause, Political Crime, Hamiltonian Vision, The U.S. House of Representatives, The U.S. Senate.

Giriş

Başkanlık sisteminin tipik örneğine ev sahipliği yapan Amerikan anayasal düzeninde yürütme yetkisine sahip olan başkanın yasama organı Kongre karşısında siyasi sorumluluğu yoktur. Nitekim Başkan ve Kongre farklı seçimlerle göreve geldikleri için; başka bir ifadeyle, yürütme yetkisini kullanan başkan, parlamenter sistemdeki başbakan gibi yasama organı bünyesinden teşekkül etmediğinden dolayı Kongre’nin bir kanadının üye tam sayısının salt çoğunluğu tarafından başkanın görevine son verilmesi söz konusu değildir. Yasama ve yürütme organlarının göreve gelmede ve görevlerinin sona ermesinde birbirlerine müdahale edememeleri prensibi olarak belirtebileceğimiz bu husus aynı zamanda Amerikan tipi başkanlık sisteminin sert kuvvetler ayrılığı olarak nitelendirilmesinin de başlıca sebebidir.

Sert kuvvetler ayrılığı veya kuvvetler ayrılığı ilkesinin saf haline en yakın hükümet sistemine ev sahipliği yapsa da Amerikan anayasal düzeninde dahi yasama ve yürütme organlarının birbirlerine hiçbir şekilde müdahale etmediği bir yapı söz konusu değildir. Bu husus öncelikle organların birbirini denetlemesi ve yetkilerini kötüye kullanmalarının önlenmesi veya bertaraf edilmesi açısından öngörülmüştür. Nitekim Amerika Birleşik Devletleri’nin kurucularından James Madison’ın da belirttiği gibi devlet melekler tarafından yönetilmemektedir ve devlet içerisindeki ihtirasların başka ihtiraslarla bastırılması gereklidir.¹ Yukarıda da belirttiğimiz gibi her ne kadar Amerikan anayasal düzeni, benimsediği hükümet sistemi ve kuvvetler ayrılığı ilkesi anlayışı sebebiyle güvensizlik oyuna yer vermese de Başkanın ve diğer federal görevlilerin Kongre tarafından görevden alındığı istisnai bir usulü de kabul etmiştir. Bu usul impeachment ya da başka bir deyişle suçlandırma mekanizmasıdır. Amerikan Anayasası’nda düzenlenen impeachment, yasama organının yürütme ve yargı organı görevlileriyle etkileşime girdiği, hem anayasal hem de siyasi niteliği haiz bir denge ve denetleme mekanizması olarak karşımıza çıkmaktadır. Impeachment usulü ile federal görevlilerin Kongre tarafından etkin bir şekilde denetlenerek kamu güvenini veya yetkilerini suiistimal edenlerin görevlerine son verilmesi sağlanmaktadır.

Kongre’nin yürütme ve yargı organı bünyesinde görev yapan federal görevlileri soruşturarak yargılaması usulü olan impeachment, niteliği itibariyle yarı-cezai bir mekanizmadır. Şöyle ki impeachment kapsamında Kongre’nin alt kanadı Temsilciler Meclisi federal yargıçlar da dâhil olmak üzere federal bir görevliyi bünyesindeki Yargı Komitesi aracılığıyla araştırabilir. Bu araştırması sonucunda Yargı Komitesi söz konusu kişinin suçlandırılması gerektiğine karar verebilir. Böyle bir durumda mesele Temsilciler Meclisi Genel Kurulu’na havale edilir ve Meclis ilgili kamu görevlisini ağır suç, kabahat, rüşvet veya vatana ihanetten suçlandırabilir. Federal görevlinin suçlandırılması durumunda ilgili suçlandırma maddeleri Senato’ya sevkedilir ve Senato’da söz konusu görevlinin yargılaması yapılır. Bu yargılama esnasında söz konusu federal görevli sanık statüsünde olup vekil aracılığıyla temsil edilebilir. Prensip olarak Amerikan Yüksek Mahkemesi Baş Yargıcı’nın başkanlık ettiği Senato yargılamasında tanık dinlenebilir, huzura çağrı kararı verilebilir, uzman görüşüne başvurulabilir; kısaca klasik bir yargılamada yapılabilen işlemlerin hemen hemen tümü yapılabilir. Bununla birlikte federal görevlinin suçlu bulunup mahkûm edilmesi, oturuma katılan senatörlerin üçte ikisinin bu yönde oy kullanmasına bağlıdır. Böyle bir durumda ise federal görevlinin görevi sona erer. Yoksa kendisi başka herhangi bir hukuki veya cezai yaptırıma tabi tutulmaz. Görüldüğü üzere impeachment usulünde yer alan suçlandırma, sanık, yargılama, suçlu/suçlu değil oyu, beraat, mahkûmiyet gibi terimler ceza muhakemesi terimleridir. Bununla birlikte federal görevlinin suçlandırılması, yargılanması, suçlu bulunup mahkûm edilmesi veya beraat etmesi tamamen Kongre üyelerinin inisiyatifindedir. Yine az önce belirttiğimiz ağır suç, kabahat, rüşvet veya vatana ihanet eylemlerinin gerçekleşmesi için mutlaka bir ceza kanununda veya herhangi bir hukuki normda yer alan hükmün ihlal edilmesi gerekli değildir. Söz konusu eylemlerin somut olayda ilgili federal görevli açısından mevcut olup olmadığının takdiri de Kongre üyelerindedir. Yani özü itibariyle impeachment usulü, ceza muhakemesi işlemleri öngören ancak cezai sorumluluğa yol açmayan siyasi niteliği de haiz anayasal bir mekanizmadır. Amerikan Başkanları da dâhil olmak üzere federal görevlilerin hukuki ve cezai sorumlulukları ise farklı konulardır.

Konuya Amerikan anayasal düzeninde devletin başı ve yürütme yetkisinin sahibi Başkan açısından bakacak olursak, Amerikan Anayasası başkanlar için farklı bir impeachment usulü öngörmemiştir. Bu hususta başkan, başkan yardımcısı ve yargıçlar da dâhil olmak üzere federal görevlilerin impeachment süreci aynıdır. Anayasa’yı kaleme alanların benimsediği suçlandırma ibaresinin bir yansıması olarak Amerikan Başkanı da dâhil olmak üzere federal bir görevliyi suçlandırmak kolay, ancak mahkûm ederek görevden almak ise zordur. Bu açıdan da impeachment müessesesi federal yürütme ve yargı organı görevlerinin kamu güvenine aykırı fiilleri açısından etkin olarak soruşturulabildiği, ancak görevlerine de çok istisnai haller söz konusu olmadığı sürece son verilmeyerek de makamlarından keyfi bir şekilde alınmalarının önüne geçildiği bir denetleme ve denge mekanizması olarak karşımıza çıkmaktadır.

Çalışma Amerikan anayasal düzeninin benimsediği yarı-cezai usul olan impeachment mekanizmasının kavramsal ve anayasal incelemesi üzerinedir. Bu hususta ilk olarak Kongre’nin genel olarak soruşturma yetkisi ele alınacak daha sonra anayasal bir soruşturma usulü olan impeachmentın kavramsal analizi, tarihsel kökeni, usulü, anayasal niteliği ve yargısal denetimi incelenecektir. Nitekim nevi şahsına münhasır unsurları barındıran ve bu sebeple yarı-cezai olarak nitelendirebileceğimiz impeachment mekanizmasının anayasal düzlemde analiz edilmesi, söz konusu müessesenin ne olduğunun anlaşılması açısından hayati önem taşımaktadır.

I. Asli Kanun Koyucu Sıfatının Bir Yansıması Olarak Amerikan Kongresi’nin Genel Olarak Araştırma ve Soruşturma Yapma Yetkisi

1787 Amerikan Anayasası’nın I. maddesinin 1. bölümü “İşbu Anayasa’da belirtilen tüm yasama yetkileri Senato ve Temsilciler Meclisi’nden oluşan Birleşik Devletler Kongresi’ne verilmiştir” ifadesine yer vermektedir. İlgili hüküm Amerikan anayasal düzeninde kanunlar aracılığıyla yapılan kural koyma faaliyetinin asli olarak Kongre’de olduğunu vurgulayarak Kongre’yi yasama organı hüviyetine büründürmektedir. Söz konusu hükmün Kongre’nin sahip olduğu bir yetki açısından dolaylı bir yansıması da bulunmaktadır. Bu yetki, Kongre’nin araştırma ve soruşturma yetkisidir. Nitekim Kongre kanun yapım aşamasında, araştırma ve soruşturma yapma yetkisini kullanmaktadır.² Kongre bünyesindeki komiteler, araştırmalarda bulunabilmekte ve sorgulamalar yapabilmektedir.³ Araştırma ve soruşturma yapma yetkisinin olmaması durumunda Amerikan Kongresi; kanun yapımında kendi işlemlerinin uygulanmasının denetlenmesinden, federal yürütme organı görevlilerinin faaliyetlerinin izlenmesinden veyahut federal makamlara aday gösterilen kişilerle ilgili olarak gereksinim duyduğu bilgilerden mahrum kalacaktır.⁴ Belirttiğimiz üzere araştırma ve soruşturma yapma yetkisi Kongre’ye Anayasa tarafından açıkça verilmemekle birlikte bu yetkinin Kongre’nin sahip olduğu yasama yetkisinin doğal bir unsuru olduğu kabul edilmektedir. Nitekim yargı kararlarında da Kongre’nin adeta zımni nitelikteki söz konusu anayasal yetkisi teyit edilmektedir.⁵

Araştırma ve soruşturma yapma yetkisi kapsamında Amerikan Kongresi, bünyesinde gerçekleştirdiği oturumlarda sorgulamalar (hearings) yapabilmektedir. Bu sorgulamalar organize suçlar, sağlık hizmeti, çevre meseleleri, başkanların ve bunların mahiyetindeki görevlilerin karıştığı skandalların veya bu husustaki iddiaların, kabine ve federal mahkeme üyesi adaylarının kişiliklerinin ve mesleki niteliklerinin derinlemesine araştırılması için yapılmaktadır.⁶ Sorgulamalar genelde üç sebeple yapılmakta olup bunlar görüşülen kanun tekliflerinin değerlendirilmesi, ileride kanun çıkarılması gerekebilecek konuların araştırılması ve federal programların araştırılıp izlenmesidir. Bu bağlamda Kongre, bünyesindeki komiteler aracılığıyla bireyleri sorgulamak veya dinlemek için huzuruna çağırabilmektedir (subpoena). Hatta Kongre tarafından yapılan bu çağrılara uyulması zorunlu olup bunlara uyulmaması durumunda ilgili kişilere Temsilciler Meclisi veya Senato’nun çağrısına uymadıkları için para cezası veya disiplin hapsi gibi yaptırımlar da uygulanabilmektedir (civil contempt).⁷ Söz gelimi bir gerçek kişi veya özel hukuk tüzel kişisinin Senato tarafından yapılan çağrıya uymaması durumunda Senato bir mahkeme emri talebinde bulunarak çağrının yerine getirilmesini isteyebilir. Mahkeme emrine uyulmaması ise mahkemeye itaatsizliğin sonucu olarak kişinin birtakım yaptırımlarla yüzleşmesi sonucunu doğuracaktır. Bu bağlamda verilen ceza ise kişinin Senato’nun çağrısına uyması halinde kalkmaktadır.⁸

II. Anayasal Bir Soruşturma Usulü Olarak

Modern devletler açısından impeachment usulünün tarihsel kökeni İngiliz siyasi düzenine dayanmaktadır. Nitekim impeachment, 14. yüzyılda Parlamento’nun Kralın bakanlarını eylemlerinden dolayı sorumlu tutmasının bir aracı olarak ortaya çıkmıştır.⁹ Impeachmentın temel unsurları veya aşamaları niteliğinde Avam Kamarası tarafından suçlandırılarak Lordlar Kamarası tarafından yargılanma ilk defa, kendi menfaatleri için kamunun parasını uygunsuz kullandıkları ve görevlerini suiistimal ettikleri iddiasıyla Lord William Latimer ve Richard Lyons’ın 1376 yılında suçlandırılmalarında söz konusu olmuştur.¹⁰ İzleyen süreçte İngiliz siyasi tarihinde Kralın mahiyetindeki görevlilerin Parlamento nezdinde suçlandırılıp yargılandıklarına şahit olmaktayız. Yine impeachment usulü Parlamento ile Kral arasındaki iktidar mücadelesinde kullanılan araçlardan birisi olmuştur.¹¹ Hatta Parlamento ile derin siyasal ve anayasal krizler yaşayan I. Charles döneminde impeachment usulüne Avam Kamarası tarafından sıkça başvurulmuştur.¹² Her ne kadar İngiliz anayasal düzeninde Kraliçenin/Kralın mutlak anlamda cezai ve hukuki bağışıklığı (sovereign immunity) olup, Kralın yargılanarak görevden alınması söz konusu olamaz ise de İngiliz İç Savaşı (1642-1651) akabinde I. Charles da Parlamento tarafından yargılanmış ve vatana ihanet suçundan mahkûm edilerek idam edilmiştir.¹³ Bununla birlikte I. Charles’ın idamının İngiliz İç Savaşı’nı Parlamentocuların kazanması akabinde ve Britanya ile İrlanda’da resmen cumhuriyet ilan edilmesinin¹⁴ hemen öncesinde gerçekleştiğini belirtelim.

İngiliz siyasi düzenine impeachment mekanizmasının yerleşmesi hem Parlamento’nun Kral karşısındaki konumunun güçlenmesine yol açmış, hem de bu usulün siyasi krizler esnasında devrim veya iç savaş gibi daha ağır sonuçları olabilecek olaylardan çok daha fazla tercih edilir ve uygulanabilir olmasını sağlamıştır.¹⁵ Bununla birlikte Birleşik Krallık’ta bir yürütme organı üyesinin Avam Kamarası tarafından suçlandırılmasına en son 1805 yılında Savaş Bakanlığı yapmış olan Henry Dundas (First Viscount Melville) hakkında kamunun parasını uygunsuz kullandığı gerekçesiyle rastlanılmıştır.¹⁶ Yine modern anlamda kabinenin oluşumu ile İngiliz siyasi düzeninde bakanların suçlandırıldığına artık rastlamamaktayız.¹⁷ Peki, tarihsel süreçte Parlamento-Kral ilişkilerinde önemli bir rolü olan ve Parlamento’nun Kral karşısında elinde bulundurduğu güçlü bir denetim silahı niteliğini haiz impeachment usulü iki yüz yılı aşkın süredir neden tercih edilmemektedir? 1688 Şanlı Devrim sonrası bilhassa 18. yüzyılın ikinci çeyreğinden itibaren Kralın devlet yönetiminde sembolik hale geldiği ve yürütme organında başbakanın etkin olduğu modern tekçi parlamenter sistemin ortaya çıkışı ile bakanların sorumluğu da Kralın himayesinden çıkarak Parlamento’ya doğru geçmiştir.¹⁸ Bu şekilde bakanların cezai sorumluluğuna gidilerek görevden alınması, yerini daha etkili bir yol olan bakanların siyasi sorumluğuna gidilerek güvensizlik oyu ile görevden alınmasına bırakmıştır.¹⁹