4483 Sayılı Kanun ve 2547 Sayılı Kanun Kapsamındaki Ceza Yargılamalarında Ön İnceleme Görevlisi ile Soruşturmacının Yetkilerine İlişkin Bir Değerlendirme

An Assessment on the Powers of the Preliminary Examiner and the Investigator in Criminal Proceedings within the Scope of the Act No. 4483 and Act No. 2547

Gözde ÜLKER

1982 Anayasası’nın (Anayasa) 129. maddesinin 6. fıkrasına göre memurlar ve diğer kamu görevlilerinin bazı suçlar bakımından ceza soruşturması ve kovuşturması kanunda belirlenen idari makamın izin vermesi halinde yapılmaktadır. Bu bağlamda, 4483 sayılı Memurların ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun’da (4483 sayılı Kanun) ve 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu’nda (2547 sayılı Kanun) ceza soruşturmasına ilişkin hükümler yer almaktadır. Bu çalışmada, öncelikle Anayasa’nın 129. maddesinin 6. fıkrası değerlendirilmiş ve 2547 sayılı Kanun’un ceza soruşturmasına ilişkin hükümlerinin Anayasa’ya aykırılığı meselesi ortaya koyulmuştur. Daha sonra ise, 4483 sayılı Kanun kapsamında ön inceleme görevlisinin, 2547 sayılı Kanun kapsamında ise soruşturmacının yetkilerinin neler olduğu ve bu yetkilerin sınırları incelenmiştir.

Ön İnceleme, Yetki, Soruşturmacı, Memur, Kamu Görevlisi, Ceza Soruşturması.

According to the 6th paragraph of the Article 129 of the 1982 Constitution (the Constitution), the criminal investigation and prosecution of civil servants and other public officials for certain crimes are carried out in the event of the administrative authority specified in the law allows it. In this context, there are provisions regarding criminal investigation in Act No. 4483 on the Trial of Civil Servants and Other Public Officials (the Act No. 4483) and Higher Education Act No. 2547 (the Act No. 2547). In this study, first of all, the paragraph 6 of the Article 129 of the Constitution was assessed and the unconstitutionality issue of the provisions of the Act No. 2547 on criminal investigation was revealed. Then, the powers of the preliminary investigation officer under the Act No. 4483, the powers of the investigator under the Law No. 2547 and the limits of these powers are reviewed.

Preliminary Examination, Power, Investigator, Officer, Public Servant, Criminal Investigation.

Giriş

Toplumda bir suç işlenmesi halinde, suçun soruşturulması ve kovuşturulması 5271 sayılı Ceza Muhakemesi Kanunu (5271 sayılı Kanun) hükümlerine uygun olarak doğrudan Cumhuriyet savcıları ve mahkemeler tarafından yapılır. Ancak, Anayasa’nın 129’uncu maddesinin altıncı fıkrası,¹ bir suç işlediği iddia olunan memurların ve diğer kamu görevlilerinin ceza yargılamasına ilişkin sürecin başlayabilmesini idarenin iznine tabi tutmuştur. Bu çerçevede 4483 sayılı Kanunun 1’inci maddesinde² de belirtildiği gibi, memurların ve diğer kamu görevlilerinin görev sebebiyle işledikleri iddia edilen suçların soruşturulması için kanunda öngörülen makamların izni gerekmektedir. Bununla birlikte, 4483 sayılı Kanunun 2’nci maddesinin ikinci fıkrasına³ göre, görevleri ve sıfatları nedeniyle özel soruşturma usullerine tabi olan kamu görevlileri 4483 sayılı Kanuna değil; kural olarak öncelikle kendi kanunlarında yer alan hükümlere tabi olacaklardır. 2547 sayılı Kanun kapsamında görev yapan yükseköğretim kurumları personeli de özel soruşturma usulüne tabi kamu görevlilerindendir. 2547 sayılı Kanunun 53’üncü maddesinde⁴ düzenlenen yükseköğretim kurumları personeline ilişkin ceza soruşturması usulü izin sisteminden farklıdır.

Özel soruşturmalara ilişkin farklı sistemler bulunmaktadır. Konumuz bakımından önemli olan ön inceleme görevlisinin ve soruşturmacının yetkilerini anlayabilmek için bu sistemlerin neleri ifade ettiğini bilmek gerekmektedir. Söz konusu sistemlerin uzun uzun değerlendirilmesi çalışmamızın kapsamı dışında olmakla birlikte, sistemin temelinin ne olduğunun tespit edilmesi önem taşımaktadır. Bu çerçevede, memurların ve diğer kamu görevlilerinin ceza soruşturmasına ve kovuşturmasına ilişkin benimsenen sistemlerin kısaca tanıtılmasında fayda bulunmaktadır.

Memurların ve diğer kamu görevlilerinin ceza soruşturmasına ve kovuşturmasına ilişkin değerlendirme yapabilmek için, öncelikle Anayasanın 129’uncu maddesinin altıncı fıkrasından yola çıkmak gerekmektedir. Zira, genel kural, suçların genel hükümlere göre doğrudan Cumhuriyet savcıları tarafından soruşturulmasıyken, Anayasa m.129/6 buna bir istisna getirmiştir. Bu çerçevede, öncelikle memurların ve diğer kamu görevlilerinin kimleri kastettiği tespit edilmelidir. Bundan sonra, Anayasa’da yer alan, “kanunla belirlenen istisnalar” ifadesinin, aslında istisnanın istisnası olarak mı kabul edilmesi gerektiği ve nasıl yorumlanacağı değerlendirilmelidir. Anayasa, “kovuşturmanın” izne bağlı olacağını ifade etmiştir. Soruşturma ve kovuşturma aşamalarının farklılığı karşısında Anayasa’daki bu ifadenin nasıl anlaşılması gerektiği önem taşımaktadır.

4483 sayılı Kanunda izin sistemi benimsendiğinden, memur hakkında soruşturma başlayabilmesi için idarenin izni gerekmektedir. Bu çerçevede soruşturma izni vermeye yetkili makam ya da görevlendirdiği bir memur ön inceleme yapar. Konumuz bakımından, ön inceleme ile görevlendirilen memurun sahip olduğu yetkilerin tespit edilmesi önemlidir. Zira, 4483 sayılı Kanunun 6’ncı maddesi,⁵ ön inceme görevlisinin, hem idari makamın hem 5271 sayılı Kanun kapsamında Cumhuriyet savcısının bütün yetkilerini haiz olduğu izlenimi vermektedir. Ön inceleme görevlisinin yetkileri değerlendirilirken, izin sisteminin ve ön inceleme aşamasının özelliği göz önünde bulundurulmalıdır. Aksi halde, idarenin, yetkisinin sınırlarını aşarak yargı mercilerinin görev alanına müdahale etme ihtimali bulunmaktadır. Bu da soruşturma izniyle ilgili verilen kararın hukuka aykırı olmasına neden olur.

4483 sayılı Kanunun yürürlükten kaldırdığı 1913 tarihli ve 1329 sayılı Memurin Muhakematı Hakkında Kanunu Muvakkat’ta tahkik sistemi yer almaktaydı. Aynı sistem, 2547 sayılı Kanunda da benimsenmiş, ancak 1913 tarihli ve 1329 sayılı Memurin Muhakematı Hakkında Kanunu Muvakkat yürürlükten kalktığı halde, 2547 sayılı Kanunda gerekli değişiklik yapılmamıştır. Dolayısıyla, 2547 sayılı Kanun kapsamında uygulanan usulün Anayasa’nın 129’uncu maddesine aykırılığı gündeme gelecektir. Ayrıca, 2547 sayılı Kanun kapsamında idarenin, yani soruşturmacının yetkilerinin benimsenen sistem gereği, ön inceleme görevlisinin yetkilerinden farklı olacağı aşikârdır. Bu nedenle de soruşturmacının yetkilerinin sınırlarının açık bir şekilde belirlenmesi gerekmektedir.

Çalışmamızın amacı, memurların ve yükseköğretim kurumları personelinin soruşturulması aşamasında ya da öncesinde ön inceleme görevlisinin ve soruşturmacının sahip olduğu yetkilerin belirlenmesi ve bu yetkilerin sınırlarının çizilmesidir. Bu nedenle, ilk olarak özel soruşturma usullerinde kabul edilen sistemlere ilişkin genel bilgiler verilmekte; ikinci olarak konumuzla doğrudan ilgili olan Anayasa’nın 129’uncu maddesinin altıncı fıkrasına ilişkin açıklamalar yapılmaktadır. Üçüncü başlık altında, 4483 sayılı Kanun kapsamında ön inceleme görevlisinin yetkileri; dördüncü başlıkta ise, 2547 sayılı Kanun kapsamında soruşturmacının yetkileri değerlendirilmektedir.

I. Memur Yargılamasında Kabul Edilen Sistemler Hakkında Genel Bilgiler

İdarenin insan unsuru olan memurların ve kamu görevlilerinin⁶ ceza soruşturması ve kovuşturması konusunda çeşitli nedenlerle⁷ farklı sistemler ortaya çıkmıştır. Bu sistemler temelde yargısal güvence sistemi ve yönetsel (idari) güvence sistemi olarak ikiye ayrılmaktadır.⁸ İngiltere’de uygulanan yargısal güvence sistemine göre, memurların ve diğer kamu görevlilerinin yargılanmasının bütün aşamalarında yargı yerleri yetkilidir. Bu çerçevede vatandaşlar ve memurlar arasında ceza yargılaması bakımından bir fark bulunmamaktadır.⁹ Kara Avrupası’nda uygulanan yönetsel güvence sistemi ise, memurun ya da kamu görevlisinin yargılanmasında idarenin de yetkili kılınmasını ifade etmektedir.¹⁰ Yönetsel (idari) güvence sistemi, idarenin dahil olduğu aşamaya göre kendi içinde muhakeme (yargılama) sistemi, tahkik (soruşturma) sistemi ve izin sistemi olmak üzere üçe ayrılmaktadır.¹¹

Muhakeme (yargılama) sisteminde soruşturma ve kovuşturma idare tarafından yapılır.¹² Bir başka ifadeyle, memurun ve kamu görevlisinin ceza yargılaması bütünüyle idare tarafından yapılmaktadır. Bu sistem, 1871 tarihli (1288) Memurin Muhakematına Dair Nizamnamede yer almaktaydı.¹³

Tahkik (Soruşturma) sisteminde idare, sadece ceza soruşturmasını yapmakta, kovuşturma yargı yerlerine bırakılmaktadır.¹⁴ Bu sistemde, kural olarak soruşturma evresine savcı dahil olmamakta, idare tek başına suçun soruşturmasını yapmaktadır. Dolayısıyla, idari soruşturmacının savcının sahip olduğu bütün yetkileri kullanabileceği kabul edilmektedir.¹⁵ Soruşturma sonunda verilen lüzum-u muhakeme kararı da iddianame yerine geçmektedir.¹⁶ Yargı yerlerinin yetkisi bu aşamadan sonra başlamakta ve yargılamayı ceza mahkemeleri yapmaktadır. 4483 sayılı Kanunun yürürlüğe girmesine kadar uygulanan, 1913 tarihli ve 1329 sayılı Memurin Muhakematı Hakkında Kanunu Muvakkatta tahkik sistemi kabul edilmişti.¹⁷ Ayrıca, halen yürürlükte olan 2547 sayılı Kanunda da tahkik sistemi kabul edilmiştir.

İzin sistemine göre ise, memurların ve diğer kamu görevlilerinin ceza yargılamasında yargı yerleri yetkili olmaktadır. Bir başka deyişle, suçun hazırlık soruşturmasını Cumhuriyet savcıları, kovuşturmasını ise mahkemeler yapmaktadır. Ancak, soruşturmaya başlayabilmek için idarenin izninin alınması gerekmektedir.¹⁸ Bu sisteme göre, idarenin yetkisi, memurun ya da kamu görevlisinin eylemlerinin soruşturma açılmasını gerektirecek nitelikte olup olmadığının tespit edilmesine ilişkindir.¹⁹ İdare, suçun soruşturmasını yapmaya yetkili değildir. Bu sistemde, suçun soruşturulmasında yetkili olan Cumhuriyet savcısıdır. Anayasa’nın 129’uncu maddesinde ve 4483 sayılı Kanunda izin sistemi kabul edilmiştir.

II. 1982 Anayasası’nın 129’uncu Maddesinde Düzenlenen İzin Sistemine İlişkin Açıklamalar

Memurların ve diğer kamu görevlilerinin ceza soruşturmasına ilişkin düzenlemeler, 1982 Anayasası’nda, 4483 sayılı Kanunda ve diğer kamu görevlilerinin kendi özel kanunlarında yer almaktadır. Anayasa’nın 129’uncu maddesinin altıncı fıkrasında yer alan hüküm şu şekildedir: “Memurlar ve diğer kamu görevlileri hakkında işledikleri iddia edilen suçlardan ötürü ceza kovuşturması açılması, kanunla belirlenen istisnalar dışında, kanunun gösterdiği idari merciin iznine bağlıdır.” Anayasanın bu hükmünden şu sonuçları çıkarabiliriz: