Bir Kamu Hizmeti ya da Kamu Hizmetlerinin Tamamlayıcısı Olarak İdarenin Kamuoyunu Bilgilendirme Yükümlülüğü

Obligation of Administration to Inform the Public as a Public Service or as a Complement of a Public Services

Fatih İNAN

Bu çalışmada, bir kamu hizmeti ya da bir kamu hizmetlerinin tamamlayıcısı olarak idarenin kamuoyunu, toplumu, vatandaşları bilgilendirme yükümlülüğü incelenecektir. Bu yükümlülük kimi zaman talebe bağlı kimi zaman ise talepten bağımsızdır. Fakat her halükârda bir ihtiyaçtır. Nitekim toplumun doğru bilgiye ulaşması birçok hukuki ve sosyal menfaatin temelinde yer almaktadır. Bunun yanında doğru, şeffaf ve güvenilir bilginin kamusal makamlardan sağlanabilmesi hukuk devletinin temel göstergelerinden biridir. Toplumda bu yönde var olan ihtiyacın 1982 Anayasası m.74/3’te düzenlenmiş bilgi edinme hakkı kapsamında karşılanması mümkündür. Fakat bilgilendirme yükümlülüğü, kişilerin bireysel olarak idareye yaptıkları başvurular karşısında idarenin bilgi verme yükümlülüğünden farklı bir boyuta sahiptir. Bu konudaki ilk fark bu yönde bir talebin beklenmesine gerek olmaması iken ikinci fark ise bilginin muhatabının niceliksel boyutuna ilişkindir. Bu tespitlerden hareketle çalışma kapsamında şu sorulara yanıt aranmaktadır; Bilgilendirme yükümlülüğünün faydaları nelerdir? Bu yükümlülük bağlamında karşımıza hangi usuller ve yöntemler çıkar? Bu yükümlülüğün ihlal edilmesi durumunda ne tür yaptırımlar gündeme gelebilir?

Kamuoyunun Bilgilendirilmesi, İdarenin Bilgilendirme Yükümlülüğü, Bilgilendirilme Hakkı, Bilgi Edinme Hakkı.

In this study, as a public service or a complement to a public services obligation of the administration to inform the public, society and citizens will be examined. This obligation can be come up both in line with the demands of the persons and independently of the demand. But all aspect it is a need. As a matter of fact, society’s access to accurate information is at the heart of many legal and social interests. In addition, the fact that accurate, transparent and reliable information can be obtained from public authorities is one of the basic indicators of the rule of law. This expectation of society can be the supply with scope of the right to obtain information regulated in 74/3 of the 1982 Constitution. However, obligation to inform society has a different dimension than the to provide information in individual applications to the administration. The first difference is that there is no need to expect a request in this direction, while the second difference is related to the quantitative dimension of the addressee of the information. Based on these determinations, we are looking for an answer these questions; What are the benefits of the obligation to provide information? In which situations and methods do we come across? What kinds of sanctions can be brought to the agenda if this obligation is neglected?

Informing the Public, The Administration’s Obligation to Inform, Right to be Informed, The Right to Information.

GİRİŞ

Bugün idarenin tüm eylem ve işlemlerinde şeffaflık oldukça önemli bir konu haline gelmiştir. Nitekim açık ve demokratik bir toplumda şeffaflık, birçok meşru beklentiyle birlikte özellikle idarenin ve yöneticilerin hesap verebilirliği ve bunun dışında kamu düzeni için gereklidir. Şeffaflığın en önemli araçlarından biri olarak bireylerin bilgi edinme hakkı, 1982 Anayasası m.74/3’te “Herkes bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir” şeklinde ve 4982 sayılı Bilgi Edinme Hakkı Kanunu’nda (BEHK) düzenlenmiştir.

Bireyler bu düzenlemelere dayanarak idareden bilgi ve belge talep edebilir. İdarenin bilgi verme yükümlülüğü esas olarak BEHK kapsamında idareye yapılan başvurular üzerine başvuruyu yapan kişi ve başvuru konusu ile sınırlıdır. Fakat bu kapsamdaki bir yükümlülük kişilerin ve toplumun bilgi ihtiyacını karşılamak için yeterli değildir. Kimi hallerde idarenin tekelinde olan bilgi, konusu itibariyle bireyin ötesinde geneli ilgilendirir. Bu halde konunun kapsamına giren herkesin bilgi edinme ihtiyacı vardır ve bireysel olarak bilgi edinmek toplumsal ihtiyaçlar bakımından yeterli olmayacaktır.

İşte bu gibi hallerde idarenin kamuoyunu bilgilendirmesi, kamusal bir ihtiyaç ve yükümlülüktür. Okumakta olduğunuz çalışmada açık ve şeffaf bir toplumda idarenin yürüttüğü faaliyetlerde, toplumu doğru bilgilendirmek bakımından yükümlülükleri nelerdir, bu yükümlülükler nereden kaynaklanır, hangi usullerle yerine getirilir ve idarenin bu görevini ihmal etmesinin sonuçları nelerdir gibi sorulara cevap aranacaktır.

I. İDARENİN KAMUOYUNU BİLGİLENDİRME YÜKÜMLÜLÜĞÜNÜN ANLAMI, KAPSAMI VE FAYDALARI

Sahip olduğu bilgileri açıklamak konusunda idareye bir ödevin yüklendiği sistemler ile bireylere idarenin elinde bulunan bilgileri talep etme hakkı tanınan sistemler arasında farklılıklar vardır. Re’sen bilgi verme yükümlülüğünün benimsendiği sistemlerde, bu yükümlülüğün kanundan kaynaklanması gerekmekte ve açıklanacak bilginin niteliği, içeriği, zamanı, yöntem ve usulleri genellikle idarenin takdirine bırakılmaktadır.¹

Buna karşılık bugün pek çok ülkede olduğu gibi ülkemizde de bilgi edinme, Anayasa m.74/3 ve BEHK kapsamında tanınmış bir haktır. Bilgi edinme hakkı bilgi verme yükümlülüğünü de beraberinde getirir.² Buna bağlı olarak idarenin bilgi verme yükümlülüğü esas olarak BEHK kapsamında yapılan taleplerle sınırlı olarak kişinin bilgilendirilmesini ifade eder.³ Bu durum hakkın korunması ve işlevselliği bakımından önemli ve gerekli ise de bilgi edinme hakkının adeta “sözlük anlamı” ve yalnızca tek boyutudur.⁴

Gerçekten kimi hallerde kişilerin bilgi edinme ihtiyacı, idareye yapılan bireysel başvurular sonucunda başvuruyu yapan kişinin bilgilendirilmesi ile tatmin edilemez. Bu noktada bilgi edinme hakkının bir diğer boyutunu bilgilendirilme hakkı (right to be informed) oluşturur. Bu hak kişilerin çeşitli bilgi kaynaklarından bilgi alabilme hakkına işaret eden enformasyon hakkı olarak da adlandırılmaktadır. İdarenin esas olarak kendisi dışındaki enformasyon kaynaklarına engel olmamak gibi negatif ve bu alanı düzenlemek,⁵ denetlemek ve teşvik etmek gibi pozitif yükümlülüklerinden bahsedilse de⁶ doğrudan enformasyon kaynağı olma yükümlülüğü ikincil niteliktedir.

Buna karşılık toplumu ve kişileri ilgilendiren konularda idarenin bilgi verme yükümlülüğü birçok hukuki menfaatin temelini oluşturur. Özellikle toplumun genelini ilgilendiren konularda gizlilik ve buna bağlı olarak bilinmezlik toplumsal düzeni olumsuz etkiler. Gerçekten idarelerin yükümlülükleri enformasyon kaynaklarına engel olmamakla sınırlı görmek kamuoyunu yakından ilgilendiren birçok meselenin gün yüzüne çıkmasına engel olur.⁷ İdarenin sahip olduğu, kamuoyunu yakından ilgilendiren ve kişilerin işlemlerine esas teşkil eden bilgileri öğrenmek konusunda bir ihtiyaç vardır.⁸ Dolayısıyla bilgi edinme hakkı bireysel nitelikli bilgilendirmeden ibaret olamaz.

Bu noktada kişisel taleplerin yanında bir de idarenin doğrudan bilgi verme yükümlülüğünden bahsetmek gerekir. Buradaki fark verilecek bilginin ilgilendirdiği kişilerin sayısına ilişkindir. Bilgi edinme hakkı, idarenin kamuoyunu bilgilendirme konusundaki yükümlülüklerini irdelemek ve sağlamlaştırmakla gereği gibi tesis edilmiş olacaktır. Aksi bir kabul idarenin tek yanlılığının olumsuz etkilerini hafifletmek için ideal bir yol olamaz. Bilgi edinme hakkının bu boyutunu, bilgi verme yükümlülüğünden farkına işaret etmek ve kişilerin taleplerinden bağımsız idarenin doğrudan bir yükümlülüğünü ifade etmek için bilgilendirme yükümlülüğü olarak ifade edebiliriz.

İdarenin bilgilendirme yükümlülüğü iki şekilde gerçekleşebilir. Bunlardan ilki herhangi bir başvuruya gerek olmaksızın, kişinin kendi hakkında tesis edilecek ya da edilmiş işlemler konusunda bilgilendirilmesidir. Kişilerin hukuki statüsünü değiştiren işlemler, başvuru yollarının ve sürelerinin gösterilmesi, idari yaptırımlarda savunma hakkını kullanabilmek için iddia ve ithamlar ya da sağlık hizmetlerinde yapılacak müdahalenin riskleri konusunda kişinin aydınlatılması gibi konularda kişilerin kendi durumlarına özel olarak bilgilendirilmesi söz konusudur. Bu gibi durumlarda idare doğrudan harekete geçse de yapılan bilgilendirme bireysel niteliktedir.

Buna karşılık bu çalışma kapsamında esas olarak üzerinde duracağımız idarenin bilgilendirme yükümlülüğünün ikinci türü ise kamusal menfaatleri yakından ilgilendiren konularda toplumun ya da en azından ilgilisi herkesin bilgilendirilmesidir. Örneğin yozlaşma/yoldan çıkma ihtimalinin yüksek olduğu konularda yapılacak işlemlerin her aşamasında kamuoyunun bilgilendirilmesi, toplumsal denetim bakımından olmazsa olmaz niteliktedir. Diğer yandan bazı hallerde idari faaliyetlerin gereği gibi ve amacına uygun olarak yürütülebilmesi ancak kamuoyunun doğru bilgilendirilmesi ile mümkündür.

Burada özel hukuk kişilerinin yürüttükleri faaliyetlere bağlı olarak toplumu bilgilendirmesi ya da idareye bilgi vermesi⁹ durumları da gündeme gelebilir. Örnek olarak gıdaların üzerinde yer alan etiketlerde gıdanın içeriğine ilişkin olarak bilgi verilmesi¹⁰ bu nitelikte yükümlülüktür. Fakat bu örneklerde idare her ne kadar özel hukuk kişilerini denetleyecek makam ise de doğrudan bilgi verme sorumlusu olmadığından konumuz dışında kalmaktadır.

İdarenin kamuoyunu bilgilendirmesinin faydaları konusunda yapılacak açıklamalarda ilk ve öncelikli olarak bilgi edinme hakkının açık ve şeffaf toplumun temelini oluşturduğunu hatırlatmak gerekir. Toplumda idareye güven idari işlemlerin kamuoyu denetime açılması ya da diğer bir deyişle kamuoyunun bilgilendirilmesi ile yakından ilgilidir. Bu durum esasında idarenin kişiler karşısındaki üstünlüğünün dengelenmesi araçlarından biridir. Nitekim idarenin kullandığı üstün yetkilerin nedenlerini/gerekçelerini açıklamak zorunda olması, bu yetkileri daha dikkatli kullanılmasına yol açar.

Yönetimde açıklık olarak adlandırılan ilke idarenin işlemlerinde, karar alma süreçlerinde ve faaliyetlerinde kendisini kamuoyunun denetimine açmasını ve bu yolla daha doğru, isabetli, faydalı ve şaibelerden uzak kararlar alabilmesine imkân tanır.¹¹ İdari işlemlerin henüz tesisi aşamasında kamuoyunun bilgilendirilmesi toplumun bu işlemlerden haberdar olmasına, idari faaliyetlerin toplumda tartışılmasına, kişilerin istek ve talepleri doğrultusunda kamuoyu oluşturarak idareyi ve yapılacak işlemi etkilemesine imkân verecektir. Dolayısıyla katılma hakkının doğru ve gerektiği gibi kullanılabilmesi kimi hallerde kamuoyunun kimi hallerde ise ilgililerin bilgilendirilmesine bağlıdır.¹²

Bilgi ve belgelerin açık olması, faaliyetlerin yürütülmesinde ve idari kararların alınmasında şeffaflık, idarenin kamuya hesap vermesi, idarenin saygınlığını ve idareye güveni tesis eder, geliştirir ve arttırır.¹³ Bu bakımdan bilgi edinme hakkı idari faaliyetlerin kontrolü ve denetimi için gerekli ve etkili bir usuldür.¹⁴ Nitekim iletişim eksiklikleri kamusal faaliyetlerin gereği gibi sunulmasına engel olan ciddi bir faktördür.¹⁵ Açık bir yönetim anlayışı idarenin işlem ve eylemlerinin dürüst, adil ve eşit bir şekilde tesis edildiği konusunda kamuoyunda bir güven sağlayacak ve bu durum işlemlerinin etkisini ve istikrarını olumlu anlamda etkileyecektir.¹⁶

Bilgi edinme hakkı, yönetimde açıklık ve katılımcılık gibi ilkelerin gerçekten uygulanabilmesi için öncelikle idarede ve kamu görevlilerinde kök salmış kapalılık kültürünün ve açıklığa direncin ortadan kaldırılması gerekir.¹⁷ Bir hukuk devletinde vatandaşların haklara sahip olmasının yanında toplum lehine ciddi yükümlülükleri olan ve bunlara uyan bir idarenin varlığı oldukça önemlidir. Bilgi edinme hakkının gereken başarıya ulaşması da kişilerin bilgi edinme konusunda ne kadar imkânı olduğunun yanında, idarenin bu konuda ne kadar yükümlülüğü olduğuyla yakından ilgilidir.¹⁸ Dolayısıyla şeffaflığı içselleştirmiş bir idare kişilerin başvurusuna gerek kalmaksızın kendi kendisini toplumun denetimine her daim açmalıdır.

Ayrıca kişilerin yapılacak işlemlerden haberdar olması kamusal imkân ve avantajlardan yaralanma konusunda eşit ve adil dağıtım için gereklidir. Dolayısıyla toplumun bilgilendirilmesi ikinci olarak kamusal faaliyetlere katılarak idareyi etkilemek, denetlenmek ve toplumsal imkanların eşit ve adil dağıtılması için gereklidir. Bunun yanında kamuoyunun bilgilendirilmesi ile kişilerin hak ve menfaatlerine göre iş ve eylemlerini tayin etmesine ve işlemlerin yol açacağı hukuki etkilere hazırlanmasına imkân verilir. Bu durum hukuk devletinin ön koşulu olarak konumlandırılan hukuki güvenlik ve belirlilik ilkelerine¹⁹ de uygun olacaktır.

Kişilerin kamu hizmetlerinin sunumunda bilgilendirilmesi halkın katılımını sağlayan demokratik ilkelere uygun, adil ve güvenilir bir uygulama imkânı sağlar.²⁰ Gerçekten katılımcılık ancak yeterli şekilde bilgi sahibi olmakla mümkün olabileceğinden bu iki hakkın birlikte değerlendirilmesi gerekmektedir.²¹ Bu yönü ile kamuoyunun bilgilendirilmesi hizmetlerin etkili ve verimli yürütülmesi bakımından oldukça önemlidir. Nitekim şehir içi toplu taşıma hizmetlerinin bile gereği gibi yerine getirilebilmesi için otobüs seferleri ve saatleri hakkında kamuoyunun bilgilendirilmesi olmazsa olmaz niteliktedir.

Diğer yandan kişilerin talep edecekleri bilgilerin ve belgelerin önceden alenileştirilmiş olması bu yönde yapılacak başvuruları azaltacak ve Bilgi Edinme Hakkı Kanununun Uygulamasına İlişkin Esas ve Usuller Hakkında Yönetmelik (Yönetmelik) m.6’da da vurgulandığı üzere, idarenin bu konudaki iş yükünü de ciddi ölçüde azalacaktır. Gerçekten bu durumda kişiler idareye ya hiç başvurmayacak ya da BEHK m.8 gereği idare bu gibi başvuruları karşı bilginin ne zaman ve nerede yayınlandığını açıklamakla yetinecektir. BEHK m.7/2 gereği ayrı ve özel bir çalışma, araştırma, inceleme ya da analiz gerektirdiği için olumsuz cevaplanabilecek konularda önceden çalışılarak ortaya çıkan verilerin alenileştirilmesi de bu yöndeki ihtiyaçların karşılanması taleplerin reddedilmesine engel olur. Bu bakımdan idarelerin kendilerine yapılacak bireysel talepleri beklemeden kamuoyunu bilgilendirmesi bilgi edinme hakkının özüne uygun olacaktır.²²

Toplumun bilgilendirilmesi hakların etkin ve verimli kullanılması için önemlidir. Öncelikle bilgi edinme hakkının bireysel anlamda daha etkili kullanılabilmesi için idarenin alenileştireceği bilgiler bireysel talepler için gerekli genel bilgiyi sağlayacaktır. Yönetmelik m.6 ve 7’de bilgi edinme hakkının etkin kullanılabilmesi için alenileştirilmesi gereken bilgiler gösterilmiştir. Bunun yanında idari işlemlerin alenileştirilmesi hak arama hürriyeti bakımından idari işlemin tesisi aşamasında alenileştirme ise idari istikrar bakımından önemlidir.²³ Yine çevre hakkının, kamu hizmetlerine girme hakkının ve mülkiyet hakkının gereği gibi kullanılabilmesi için toplumun bilgilendirilmesi gerekir.

Bazı durumlarda idarenin ağır tedbirlere başvurmadan önce ölçülü bir işlem tesis edilebilmesi bilgilendirme yükümlülüğü getirilmiştir. Nitekim yapılacak denetimin ve tedbirlerin esas amacı aykırılığın ortadan kaldırılması olduğuna göre ilgili kişilerin bilgilendirilmesi ve uyarılması ile tehdidin ortadan kalkması mümkün ise ilgililerin bilgilendirilmesi ölçülülük bakımından öncelikle tercih edilmesi gereken yoldur.²⁴

Dolayısıyla idarelerin bilgilendirme yükümlülüğünü sistemleştirmek, hizmetlerin yürütülüşünü kolaylaştıran, idarenin mali ve idari denetimine katkı sunan, özellikle bilgi edinme hakkının etkin kullanılması için kişilerin ilk genel bilgiyi edinmesine imkân tanıyan ve diğer yandan yeterli şekilde bilgilendirildiğini hisseden kişilerin bilgi edinme başvurusu yapmasına engel olarak ortaya çıkabilecek iş yükünü azaltan ve kamusal faaliyetlerin sunumu bakımından önem arz eden bir konudur.