Gelir İdaresi Başkanlığı’nın İdari Teşkilattaki Yeri ve Görevleri

The Place and Duties of the Revenue Administration in the Administrative Organization

Mahcemal SEYHAN

Gelir İdaresi Başkanlığı, Hazine ve Maliye Bakanlığı’na bağlı olup, vergilendirme sürecinin başından sonuna kadar hukuka uygun bir şekilde gerçekleşmesini amaçlamaktadır. Devletin en önemli gelir kaynağını oluşturan vergilerin elde edilme sürecinde karşımıza Gelir İdaresi Başkanlığı çıkmaktadır. Bu sebeple vergilendirme sürecinin başından sonuna kadar birçok yetkiye sahiptir. Köklü bir vergi reformunun beklenilen sonuca ulaşması için Gelir İdaresi Başkanlığı’nın yeniden yapılandırılması gerektiği düşünülerek birtakım düzenlemeler yapılmıştır. Vergilendirme gibi önemli bir sürecin yürütülmesini sağlayan Gelir İdaresi Başkanlığı’nın gerek yapılan değişiklikler öncesinde gerekse sonrasında idari teşkilattaki yeri ve öneminin üzerinde durulması gerektiği düşüncesinden yola çıkılarak ilgili hususlar incelenmeye çalışılmıştır.

Vergilendirme, İdare, Hazine ve Maliye Bakanlığı, Vergi Dairesi, Kamu Gelirleri.

The Revenue Administration, which is part of the Ministry of Treasury and Finance, is responsible for ensuring that the taxation process is performed in compliance with the legislation from start to finish. The Revenue Administration is in charge of collecting taxes, which are the state’s primary source of revenue. As a result, it holds considerable authority in the taxation process. Some regulations were enacted in order for a radical tax reform to produce the desired result, given that the Revenue Administration had to be restructured. The related issues have been tried to be investigated based on the thought that the position and significance of the Revenue Administration, which provides the execution of an important process such as taxation, in the administrative organization both before and after the changes have been made.

Taxation, Administration, Ministry of Treasury and Finance, Tax Office, Public Revenues.

Giriş

Gelir İdaresi Başkanlığı, vergilendirme sürecinin, başından sonuna kadar hukuka uygun bir şekilde sağlamakla görevlidir. Gelir idaresinin misyonu, mükellef haklarını gözeterek gönüllü uyumu artırmak, kayıtlı ekonomiyi teşvik etmek, kaliteli bir hizmet sunarak vergi ve diğer gelirleri toplamak, Hazine ve Maliye Bakanlığı tarafından belirlenen maliye politikasını uygularken aynı zamanda vergi mükelleflerinin haklarını korumak ve onları vergi mevzuatından doğan hak ve ödevleri hakkında bilgilendirmektir.

Gelir İdaresi Başkanlığı, Türkiye’de Hazine ve Maliye Bakanlığı’na bağlıdır. Ancak 2005 yılında gerçekleştirilen yapılanma öncesinde gelir idaresi iki ayrı bakanlık çatısı altında örgütlenmiştir. Gümrük vergilerinin toplanması ve yönetimi Başbakanlık’a bağlı Gümrük Müsteşarlığı’nın görevine girerken geri kalan vergilerin toplanması ve yönetimi Maliye Bakanlığı’nın görev alanına girmekteydi. 2005’ten önce Gelirler Genel Müdürlüğü şeklinde teşkilatlanan gelir idaresi, Maliye Bakanlığı’na bağlı olarak merkez ve taşra teşkilatından oluşmaktaydı. 5345 sayılı Gelir İdaresi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun¹ ile Gelir İdaresi Başkanlığı’nın teşkilat yapısında herhangi bir değişiklik yapılmayarak merkez ve taşra teşkilatı varlığını sürdürmüştür. Merkez teşkilatı Hazine ve Maliye Bakanlığı bünyesi içinde yer almaktadır. Müsteşarlık ve Genel Müdürlüklerden oluşan Hazine ve Maliye Bakanlığı içerisinde Gelir İdaresi Başkanlığı, “Başkanlık” şeklinde yapılanmıştır. Gelir idaresinin yapılanma çalışmaları ilk olarak “Müsteşarlık” şeklinde düşünülmüştür; ancak Bakanlık’ta o zamanki yapılanmada iki ayrı müsteşarlığın bulunamayacağından hareketle başkanlık şeklinde yapılandırılmıştır.

Zaman zaman gelir idaresi ile vergi idaresi kavramlarının birbirinin yerine kullanıldığı görülmektedir. Nitekim 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’nda² da gelir idaresi, vergi idaresi ve vergi dairesi kavramlarının birbirinin yerine kullanıldığı görülmektedir. Kanunda vergi idaresinin yerine vergi dairesinin tanımı yapılmıştır. Vergi idaresi gelir idaresinin bir alt hizmet birimi olarak vergi kanunları çerçevesinde vergisel hizmetlerini yürütmektedir. Vergi dairesinin tarhiyat, tahsil ve denetim yetkileri bulunmaktadır. Vergi dairesinin denetim yetkisinin üzerinde tartışılan ve uygulamada oldukça sık ihtilafa sebebiyet veren bir husus olduğu görülmektedir.

Çalışmamızda Gelir İdaresi Başkanlığı’nın gerek yapılan değişiklikler öncesinde gerekse sonrasında idari teşkilattaki yeri ve öneminin üzerinde durulması gerektiği düşüncesinden yola çıkılarak ilgili hususlar incelenmeye çalışılmıştır. Bu sebeple öncelikle gelir idaresinin tarihsel gelişimi incelenerek amaçlarına değinilmiştir. Sonrasında, idari teşkilattaki yeri ve önemi üzerinde durularak Hazine ve Maliye Bakanlığı ile ilişkisi incelenmiştir.

1. Genel Çerçeve

Gelir İdaresi Başkanlığı, devletin kamu hizmetlerini yürütmek için ihtiyaç duyduğu kamu gelirlerinin toplanmasında büyük rol üstlenmektedir. Devletin en önemli gelir kaynağını oluşturan vergilerin elde edilmesi noktasında karşımıza Gelir İdaresi Başkanlığı çıkmaktadır. Başka bir ifadeyle Türk Vergi İdaresi, vergilendirme sürecinin başından sonuna kadar hukuka uygun bir şekilde gerçekleştirilmesiyle görevlendirilmiştir.³ Gelir idaresinin misyonu, mükellef haklarını gözeterek gönüllü uyumu artırmak, kayıtlı ekonomiyi teşvik etmek ve kaliteli bir hizmet sunarak vergi ve diğer gelirleri toplamaktır. Hazine ve Maliye Bakanlığı tarafından belirlenen maliye politikasını uygularken aynı zamanda vergi mükelleflerinin haklarını korumak ve vergi mevzuatından doğan hak ve ödevleri hakkında bilgilendirmekle görevli gelir idaresi, 2005 yılında yeniden yapılandırılmıştır.

Türkiye Cumhuriyeti tarafından IMF (International Monatery Fund)’ye 26.04.2005 tarihinde “Ekonomik ve Mali Politikalara İlişkin” niyet mektubu sunulmuş ve ön koşul olarak vergi idaresinin yeniden yapılandırılması ve güçlendirilmesi amacıyla “Gelir İdaresi Başkanlığı” şeklinde özerk bir örgütün kurulmasından bahsedilmiştir.⁴

Köklü bir vergi reformunun beklenilen sonuca ulaşması için gelir idaresinin yeniden yapılandırılması gerektiği düşünülmüş ve gerekli etüt çalışmaları yapılarak 16.05.2005 tarih ve 5345 sayılı Gelir İdaresi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun ile 2005 yılında Gelirler İdaresi Başkanlığı kurularak gelir idaresinin yapılanması gerçekleşmiştir. Bu Kanun’dan önce yürürlükte bulunan 29.05.1946 tarih ve 4910 sayılı Kanun döneminde Gelirler Genel Müdürlüğü adı kullanılmıştır. Kanunun adı 2018 yılında, 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin⁵ 70’inci maddesiyle, “Gelir İdaresi Başkanlığı ile İlgili Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun” şeklinde değiştirilmiştir. Ayrıca Kanun’un 29’uncu maddesi dışında kalan tüm maddeleri yürürlükten kaldırılmıştır (m.70/b). Bunun üzerine, Gelir İdaresi Başkanlığı, 4 sayılı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin⁶ 12’nci bölümünde 134 ile 157’nci maddeleri arasında düzenlenmiştir.

4910 sayılı Kanun’un 2’nci maddesinde Gelirler Genel Müdürlüğü’nün görevleri “Gelirler Genel Müdürlüğü; devletin gelir bütçesini gerekçesiyle birlikte hazırlamak, devlet gelirine ait kanunların tatbikatını idare etmek, devlet alacaklarının vaktinde ve kanunlara uygun bir şekilde tahsili için gerekli tedbirleri almak, iller gelir teşkilatının iş güdümünü düzenlemek, gelirlere ilişkin kanun ve tüzükleri ve bunlara ilişkin her türlü değişiklikleri hazırlamak, uygulamalardaki anlaşmazlıklar ve duraksamalar üzerine sorulan sorulara cevap vermek ve bu işlere ilişkin kanun hükümlerinin vaktinde yapılmaları için gerekli tedbirleri almak, gelirlere tesiri olan her türlü kanun teklif ve tasarılarını inceleyip bunlar hakkındaki düşüncelerini bildirmek, silinmesi gereken vergilere ve tahsil edilemeyerek zamanaşımına uğrayan Hazine alacaklarının istatistiklerini toplamak, özel idareler ve belediyeler vergi sisteminin devlet vergisi sistemiyle ahenk ve tenazurunu temin edecek tedbirlerini almak görevleriyle ödevlidir” şeklinde belirtilmiştir. 5345 sayılı Kanun’da ise Gelir İdaresi Başkanlığı’nın görevleri daha ayrıntılı olarak 18 bentte belirtilmiştir. Aynı hükümler 4 sayılı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 137’nci maddesinde de düzenlenmiştir. Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 134’üncü maddesinde ise, Gelir İdare Başkanlığı’nın amacının devlet gelirleri politikasının belirlenmesi ile gelir tahminlerine ilişkin çalışmaları yapmak ve gelir politikasını adalet ve tarafsızlık içinde uygulamak, vergi ve diğer gelirleri en az maliyetle toplamak, mükelleflerin vergiye gönüllü uyumunu sağlamak, mükellef haklarını gözeterek yüksek kalitede hizmet sunmak suretiyle yükümlülüklerini kolayca yerine getirmeleri için gerekli tedbirleri almak, saydamlık, hesap verebilirlik, katılımcılık, verimlilik, etkililik ve mükellef odaklılık temel ilkelerine göre görev yapmak olduğu belirtilmiştir.

Genel itibariyle Gelir İdaresi Başkanlığı, devletin kamu harcamalarını karşılamak amacıyla topladığı gelirlerin tarh, tebliğ, tahakkuk ve tahsili gibi vergilendirici işlemleri yürütmekle görevlidir. Devletin kamu harcamalarını karşılamak amacıyla ihtiyaç duyduğu kamu gelirlerinin büyük bir kısmını oluşturan vergilerin toplanmasını sağlayan Gelir İdaresi Başkanlığı zaman zaman “Vergi İdaresi” olarak da adlandırılmaktadır. Ancak vergi idaresi gelir idaresinin bir bölümü olarak kanundan kaynaklanan yetkiye dayanarak vergiyi doğuran olayları tespit etmekte, tespit ettiği vergiyi doğuran olayları vergilendirmekte ve tahakkuk eden vergilerin tahsili aşamasında etkin rol oynamaktadır. Gelir İdaresi Başkanlığı’nın, Hazine ve Maliye Bakanlığı’nın altında otonom bir hizmet birimi olarak kurulduğu⁷ yönünde görüşler mevcuttur. Dikkat edilmesi gereken husus, Gelir İdaresi Başkanlığı’nın yalnızca Vergi Usul Kanunu kapsamına giren vergi, resim, harç ve benzeri kamu gelirlerinin yönetim, denetim ve toplanmasıyla yükümlü olduğudur. Bunun dışında kalan gümrük vergilerinin toplanması Gümrük ve Ticaret Bakanlığı’na bırakılmıştır. Günümüzde çoğu batı ülkesinde de gümrüklerden alınan vergiler ayrı bir idare tarafından toplanmaktadır.