İtalya’da Yürütmenin Düzenleme Yetkisi ve Düzenleyici İşlemleri

Regulatory Power and Regulatory Acts of the Government in Italy

Onur GÜRER

Bu çalışma düzenleme yetkisinin ve düzenleyici işlemlerin İtalya’daki tarihsel gelişimini incelemektedir. İtalya yaklaşık yüz yetmiş yıllık dönemde iki Anayasayla, meşruti monarşi ve parlamenter Cumhuriyet olmak üzere iki sistemle yönetilmiştir. 1922-1945 arasındaki faşist dönemi de atlamamak gerekir. İtalya’da yürütmenin düzenleme yetkisinin kaynağı ve sınırı çalışmanın temelini oluşturmaktadır. Düzenleme yetkisinin görünümü olan yürütmenin türev ve asli düzenleyici işlemleri; ilgili Anayasalarla ve kanunlarla düzenlenmesi, bunların Anayasaların sistematiğine ve idarenin kanuniliği ilkelerine uygunluğu bakımından bu çalışmada incelenmiştir. Düzenleme yetkisi ve düzenleyici işlemler konusunda; 1848 Anayasası, 1926 tarihli 100 sayılı kanun, 1948 Anayasası, 1988 tarihli 400 sayılı kanun yürürlükte oldukları dönemler bakımından birbirleriyle ilişkileri yönünden ve hukuk doktrinindeki görüşler çerçevesinde incelenmiştir.

İtalya, Yürütmenin Düzenleme Yetkisi, Asli Düzenleyici İşlemler, Türev Düzenleyici İşlemler, İdarenin Kanuniliği İlkesi.

The study examines the historical development of regulatory powers and regulatory acts in Italy. Italy was ruled by two Constitutions and two systems, a constitutional monarchy and a parliamentary republic, for a period of nearly one hundred and seventy years. The fascist period between 1922-1945 should not be omitted. The source and limit of the executive’s regulatory powers in Italy is the basis of the study. Primary and derivative regulatory acts of the executive as a phenomenon of regulatory powers; regulated by the Constitutions and laws and their accordence with the systematic of the Constitutions and principle of legality of the government were examined in the study, because it contains significant similarities with Turkey. Regarding regulatory powers and regulatory acts; The Constitution of 1848, the Law No. 100 of 1926, the Constitution of 1948, the Law No. 400 of 1988 were examined in terms of their relations with each other and within the framework of the views in the legal doctrine.

Italy, Regulatory Powers of Government, Primary Regulatory Acts, Derivative Regulatory Acts, Principle of Legality of Government.

Giriş

XI. yüzyılda kentlerde ticaretin gelişmesiyle ortaya çıkan burjuvazi, coğrafi keşiflerin ekonomik etkisi, Rönesans, Reform gibi üst-yapısal gelişmeler doğrultusunda etkisini artırmış, üretim ilişkilerinin belirleyici sınıfı hâline gelmiştir. Ekonomik yaşamın egemeni olan sınıfın politik yaşamda aristokrasinin ve kralların gerisinde kalması sınıf çatışmasını hızlandırmış, kapitalizmin erken döneminde Hollanda Ayaklanması ve 1588 Şanlı Devrim (Glorious Revolution) yaşanmıştır. Bu önemli tarihsel gelişmelerin sonucunda Hollanda’da ve Birleşik Krallık’ta kapitalizm hızla gelişmiş ve modern hâlini almıştır.

XVII. ve XVIII. yüzyıllarda, aristokrasiye karşı yükselen burjuvazinin düşünürlerinin ürünü olan Aydınlanma Çağı, başta 1789 Büyük Fransız Devrimi olmak üzere Devrimler Çağı’nı başlatmıştır. 1848’de başlayan İtalyan Devrimi; 1861 İtalya Krallığı’nın ilanı ve ülkenin anayasası Albertino Fermanının (Statuto Albertino) ilanı, 1871’de Roma’nın başkent olmasıyla nihayete ermiştir. 1848’de Sardinya Krallığı’nın Anayasası olarak yürürlüğe giren Albertino Fermanı, 1861’de tüm İtalya’ya teşmil etmiş ve 1948’e kadar yürürlükte kalmıştır. 1946’da yapılan referandumda halkın tercihi İtalya’nın cumhuriyet olması yönünde olmuş, sürecin sonunda 1948 yılında yeni İtalyan Anayasası yürürlüğe girmiştir. Albertino Fermanı’yla 1948 İtalyan Anayasası arasındaki temel fark; ilkinin kısa ve çerçeve niteliğinde bir anayasa olması, ikincisinin ise II. Dünya Savaşı sonrasındaki dönemde kabul edilen birçok anayasa gibi uzun ve oldukça ayrıntılı sayılabilecek düzenlemelere yer vermesidir.

Kamu hukuku doktrininde Türkiye’de yürütmenin düzenleme yetkisi 1924, 1961 ve 1982 Anayasaları döneminde üç önemli monografiye¹ konu olmuştur. Türkiye’nin idari rejiminin alındığı ülke olan Fransa’da yürütmenin düzenleme yetkisi, hem bahsettiğimiz monografilerde hem de idare hukuku ders kitaplarında incelenmiştir. Başkanlık sistemiyle ilgili çalışmalarda da Amerika Birleşik Devletleri’nde Başkanın düzenleme yetkisi araştırma konusu yapılmıştır. Bu çalışmanın amacı; hukuk sisteminin yanında kültürel anlamda da Türkiye’yle birçok benzerlik taşıyan bir Kıta Avrupası ülkesi olan İtalya’da yürütmenin düzenleme yetkisini ve düzenleyici işlemlerini incelemektir.

I. Kuvvetler Ayrılığı İlkesinin Yürütmenin Düzenleme Yetkisi Bakımından Etkisi

Düzenleme yetkisinin ortaya çıkması, kuvvetler ayrılığı ilkesinin kurumsallaşmasıyla doğrudan bağlantılıdır. Tohumları Antik Yunan ve Roma Cumhuriyeti/İmparatorluğu dönemlerinde bulunan kuvvetler ayrılığı ilkesinin modern anlamını kazanması, XVII. ve XVIII. yüzyılların olgusudur. Locke, Montesqiueu, Rousseau gibi Aydınlanma Çağı düşünürleri devleti oluşturan temel işlevlere ve bunların görevlerine ilişkin teoriler geliştirmişlerdir. Yeni bir sınıfın egemen olmaya başladığı, fakat eski alışkanlıkların da kolay terkedilemediği bir dönemde, bu teorilere göre, tarihsel olarak kural koyma ve yargılama yetkilerini kullanan hükümdarlar artık sadece yürütme yetkisini kullanacak, halkın seçtiği temsilcilerden oluşan meclisler kanunları yapacak ve bunlardan bağımsız bir yargı organı ise yargılama faaliyetini yürütecekti.² Böylece birbirlerini dengeleyen bu üç kuvvet sayesinde tiranlık önlenecekti.

Devleti oluşturan kuvvetlerin net bir biçimde ayrışması, düzenleme yetkisinin doğuşunu da tetiklemiştir. Kural koyma yetkisini; kral, imparator, padişah gibi çeşitli isimler altında tek bir kişinin kullanması nedeniyle, hangi işlemlerin kanun, hangilerinin kararname, tüzük, yönetmelik gibi idari işlemler olduğunun tespit edilmesi mümkün olmamaktaydı. Yasama ve yürütme yetkilerinin farklı organlar/kişiler tarafından kullanılması, kural koyma yetkisinin devlet işlevleri arasında paylaşılmasının yolunu açarken, kanunlar ve düzenleyici işlemler arasındaki ilişkiyi de açıklama zorunluluğunu doğurmuştur. Ayrıca devlet işlevlerinin teorideki kadar keskin biçimde ayrılması, toplumsal hayatın karmaşıklaşması, yurttaşların artan ihtiyaçlarının karşılanması zorunluluğu gibi nedenlerle mümkün olmamıştır. Devrimler, savaşlar, darbeler ve devletlerin kuruluşu gibi tarihin belli momentlerinde meclisler, yargısal faaliyet yürütürlerken kendi günlük işlerini düzenlemek bakımından da idare işlevinin bir parçası hâline gelmişlerdir. Yargı organının da birtakım idari işlemler yaptığı tartışmasızdır. Yürütme gücü ise meclislerden aldığı yetkiyle, kanun gücünde işlemler yapabilmektedir. Dolayısıyla bu üç kuvvetin zaman zaman birbirlerinin işlevine giren konularda faaliyet yürütmeleri kabul edilmesi gereken bir olgudur. Yürütme gücünün kural koyma yetkisi kanunlara dayandığı için türev niteliktedir. Bazı istisnai durumlarda ise yürütme organına, Anayasalar tarafından, doğrudan kural koyma yetkisi verilmiştir. Bunlar yürütmenin asli düzenleyici işlem kategorisini oluştururlar. Yürütme organının düzenleme yetkisi ilk olarak 1799 Fransız Anayasasının hükümlerinde yer almış, XIX. yüzyılda Fransa’nın etkisiyle bu yetki, Avrupa’nın diğer ülkelerinin Anayasalarında da düzenlenmiştir. 1848 Albertino Fermanı’nın hükümleriyle yürütmenin düzenleme yetkisi; önce Sardinya Krallığı’nda, kısa bir süre sonra da birliğini sağlayan İtalya’da somutlaşmıştır.

Yürütmenin düzenleyici işlemlerinin hukuki niteliğinin belirlenmesi, çözülmesi gereken önemli bir sorundur. Bu da ancak işlemin maddi ve biçimsel-organik açıdan incelenmesiyle mümkün olabilir. Düzenleyici işlemler maddi olarak kanuna benzetilmekte; fakat şekli kanunlar gibi asli düzenleme yetkisini taşımadıkları için, kanunun açık atfına ihtiyaç duydukları savunulmaktadırlar.³ Gerçekten de yürütmenin düzenleyici işlemlerini, maddi bakımdan, kanunlardan ayırmak mümkün değildir. Bu işlemlerin her ikisi de genel ve soyut niteliktedir. Dolayısıyla maddi kanun anlayışından hareket edenler; düzenleyici idari işlemlerin, normlar hiyerarşisinde kendisinden üstün konumda bulunan kanunlara dayanma (secundum legem) ve kanunlara aykırı hükümler içermeme (contra legem) niteliğini açıklayamamaktadırlar. Bu nedenle burada şekli kanun anlayışı devreye girmekte, bu anlamda yalnızca yasama organının usulüne uygun bir biçimde yaptığı hukuki işlemlerin kanun olarak adlandırılması, yürütme organının düzenleyici işlemlerinin ise bunlara dayanmak ve aykırı olmamak kaydıyla çıkarılabilen türev nitelikte işlemler olduğunun kabulü, kanun düzenleyici işlem ilişkisinin net bir biçimde tanımlanabilmesini sağlamaktadır. Yürütme organının doğrudan anayasadan kaynaklanan asli düzenleyici işlemleri için ise aynı yorumu yapmak mümkün değildir. Çünkü bu işlemler kanuna değil anayasaya dayanmak zorundadırlar. Anayasal düzenlemelere göre bu işlemler; yürütme organının münhasır alanında kalabilmekte veya yasama yetkisinin genelliği uyarınca meclisler tarafından bir kanunla her zaman değiştirilebilmektedirler.

II. Albertino Fermanı Döneminde Yürütmenin Düzenleme Yetkisi

Albertino Fermanı⁴ devletin; örgütünü, organlarının görev ve yetkilerini çerçeve olarak belirleyen, adından da anlaşılacağı üzere, ferman tipinde bir anayasaydı. Dolayısıyla yürütmenin düzenleme yetkisi ve düzenleyici işlemler konusunda Anayasada ayrıntılı hükümler bulunmamaktaydı. Anayasa, bakanların varlığından söz etse de, birlikte çalışan bir organ olarak Bakanlar Kurulunu düzenlememişti. Anayasa ve kanunlar düzenleyene kadar, İtalya’da Bakanlar Kurulu idari geleneklere göre toplanmıştır. Anayasanın 5. ve 6. maddelerine göre, yürütme yetkisi münhasıran kral tarafından kullanılırken, kanunların uygulanması için kral, kanunlara uygun olmak kaydıyla kararnameler veya düzenleyici idari işlemler çıkartabilirdi. Bunların yanında kralın, doğrudan Anayasadan kaynaklanan istisnai nitelikte, özerk düzenleyici işlemler yapma yetkisi de bulunmaktaydı.⁵ Yürütmenin istisnai yetkileri (prerogativa regie) sadece, Anayasanın 78. ve 79. maddelerine dayanan soyluluk unvanlarının ve şövalyelik alanlarının düzenlenmesi konularındaydı.⁶ Bunlar, kralın münhasır yetki alanında bulunduğundan⁷ yasama organının veya Bakanlar Kurulunun bu konularda düzenleme yapması mümkün değildi.

XIX. yüzyılın ikinci yarısında ve XX. Yüzyılın ilk çeyreğinde, Alman hukuk doktrininden etkilenen erken dönem İtalyan anayasa ve idare hukukçuları, yürütmenin düzenleme yetkisinin kaynağını, politik bir niteliği de bulunan, idarenin takdir yetkisinde görmüşlerdir.⁸ Düzenleme yetkisini negatif bir tanımdan türetenler de bulunmaktadır. Bu görüşe göre; yasama faaliyetinin dışında kalan her şey yürütme yetkisiyle ilişkilidir.⁹ Doktrinde yürütmenin düzenleyici faaliyetleri; genel olarak yasama yetkisiyle ilişkilendirildiği gibi,¹⁰ yürütmenin sadece Anayasadan kaynaklanan asli işlemlerinin yasama işlevinin alanında kaldığına ilişkin nüanslı bir yaklaşım da mevcuttur.¹¹ Yürütme organının yasama organından mümkün olduğu kadar özerk olmasını savunan görüşe göre, düzenleme yetkisinin sınırını, daha önceden çıkarılmış bir kanun oluşturur.¹² Anayasada yürütmenin düzenleme yetkisine ilişkin ayrıntılı hükümler bulunmasa da İtalya’da çeşitli kanunlarla; bakanlıklar, yerel yönetimler ve kamu yararına çalışan dernekler gibi kamu idarelerine ve kurumlarına düzenleme yetkisi verilmiştir.¹³