1982 Anayasası’nda Cumhurbaşkanının Tarafsızlığı ve Konumu

According to 1982 Constitution Impartiality and Position of the President

Mehmet AKGÜL

Parlamenter sistemde cumhurbaşkanı tarafsız ve tüm partilere eşit mesafededir. 1982 Anayasası ilk yürürlüğe girdiği haliyle parlamenter hükümet sisteminin özelliklerini barındırmaktaydı. Ancak 2007 ve 2017 anayasa değişiklikleri ile birlikte hükümet sisteminde köklü değişiklikler yapılmıştır. Bu sebeple hükümet sistemi “cumhurbaşkanlığı hükümet sistemi” olarak adlandırılan başkanlık hükümet sistemine dönüşmüştür. Bu durumda cumhurbaşkanının konumunda da köklü değişikliğe gidilmiş ve cumhurbaşkanı doğrudan yürütme organı halini almıştır. Cumhurbaşkanının tarafsızlığı ilkesi ise sona ermiş, partili bir cumhurbaşkanı yeni sistemde etkin rol oynamaya başlamıştır.

Parlamenter Sistem, Başkanlık Sistemi, Cumhurbaşkanı, Tarafsızlık, Devlet Başkanı.

The President is impartial in the parliamentary system and at equal distance to all political parties. The 1982 Constitution, as it first came into force, contained the features of the parliamentary government system. Along with the constitutional amendments in 2007 and 2017, radical changes were made in the governmental system. The governmental system has evolved into the presidential government system called the “Turkish Type Presidential Government System”. In this case, a radical change was made in the position of the president and the president became a direct executive body. The principle of impartiality of the president has come to an end and a party president has started to play an active role in the new system.

Parliamentary System, Presidential System, President, Impartiality, Head of State.

Giriş

Parlamenter hükümet sisteminin sağlıklı işleyebilmesi için devlet başkanlığı konumunda bulunan cumhurbaşkanının tarafsız konumda olması gerekmektedir. Bundan dolayı parlamenter sistemde ideal devlet başkanının ilk ortaya çıktığı İngiltere’de olduğu gibi herhangi bir sorumluluğu bulunmayan bir devlet başkanı olması gerekmektedir. Herhangi bir seçim ile göreve gelmemesi ve görevden alınamaması nedeniyle burada devlet başkanının tüm parti ve kurumlara eşit mesafede olması beklenmektedir¹ . Böylece devlet başkanının tarafsızlığının sağlanacağı kabul edilmektedir.

Parlamenter sistemi benimseyen cumhuriyetlerde devlet başkanlığı makamında bulunan cumhurbaşkanı seçim ile göreve gelmektedir. Bu sistemde cumhurbaşkanının tarafsızlığını sağlamak için çeşitli mekanizmalar öngörülmüştür. Yasama organı ile cumhurbaşkanın görevleri için farklı sürelerin olması, cumhurbaşkanının tekrar seçilmesini engelleyen hükümlerin bulunması, varsa partisi ile ilişiğinin kesilmesi, milletvekilliği sıfatının sona ermesi gibi hükümler tarafsızlığı sağlamaya dönük düzenlemeler olarak karşımıza çıkmaktadır² .

1982 Anayasası yürürlüğe girdiği ilk haliyle parlamenter sistemi benimseyen bir cumhuriyet niteliğini haiz bir hükümet sistemi öngörmekteydi. Burada da cumhurbaşkanı devlet başkanlığı makamında olup tarafsız bir niteliğe sahipti. Ancak 2007 ve 2017 yılında yapılan anayasa değişiklikleri ile birlikte hükümet sisteminin niteliği önemli ölçüde değişmiştir. Son anayasa değişikliği ile birlikte sistem başkanlık hükümet sisteminin özelliklerinin ön plana çıktığı bir sistem halini almıştır. Söz konusu değişikliklerle 1982 Anayasası’nın yürürlüğe girdiği ilk halinde yer alan cumhurbaşkanının tarafsızlığı ilkesinden uzaklaşılmış, cumhurbaşkanı yürütmenin merkezi konumuna geçişi aşama aşama gerçekleşmiştir. Bu geçiş 2007 anayasa değişikliği ile başlamıştır. En dikkat çeken değişiklik cumhurbaşkanının halk tarafından seçilecek olmasıdır. Böyle bir durumun cumhurbaşkanının konumunu daha da güçlendireceği³ , cumhurbaşkanının hükümet işlerine daha fazla müdahalede bulunmasına yola açacağı ve hakem sıfatından bir anlamda uzaklaşacağı değerlendirmelerinin yapılmasına yol açmaktadır⁴ . Ancak 2007 anayasa değişiklikleri ile birlikte 1982 Anayasası’nın “Cumhurbaşkanının Sorumluluğu ve Sorumsuzluğu” kenar başlıklı 105. maddesinde ve karşı-imza kuralında herhangi bir değişiklik yapılmamıştır. 2017 anayasa değişikliğinde ise parlamenter hükümet sisteme has uygulamalara son verilmiş, yürütmenin tek kişiden oluştuğu başkanlık hükümet sistemi uygulama alanı bulmuştur.

1. Parlamenter Cumhuriyette Cumhurbaşkanı

Parlamenter sistem kuvvetlerin yumuşak ayrılığına dayanan ve iki başlı bir yürütme yapısı öngören bir hükümet sistemidir⁵ . Bir tarafta sembolik yetkilere sahip cumhurbaşkanı bulunurken, diğer tarafta yürütmeyi etkin bir şekilde kullanan bakanlar kurulu bulunmaktadır. Parlamenter sistemde, yürütmenin görevine başlaması ve devam edebilmesi için yasamanın güvenine ihtiyaç vardır. Burada kastedilen husus, hükümeti çoğunluğun kurmasıdır. Bununla birlikte bakanlar kurulu ile parlamento çoğunluğunun birbirinden ayrı ve bağımsız olduğu düşüncesi tamamen bir varsayıma dayanmaktadır⁶ .

Parlamenter sistemde yasama ile yürütme arasında organik işbirliği vardır. Başta cumhurbaşkanı olmak üzere, başbakan ve bakanların oluşumunda yasama organının büyük bir rolü bulunmaktadır. Genelde yasamanın içinde çoğunluğu sağlayan partinin genel başkanının yürütmenin sorumlu kanadını oluşturması öngörülmektedir. Bu sistemde bir kişi hem yasamada yer alıp hem yürütme organı içerisinde yer alabilir⁷ . Yine, parlamentonun onayını almak suretiyle bakanların dışarıdan atanması da mümkündür.

Parlamenter monarşide hükümdar çoğunlukla ırsi yolla belirlenir. Parlamenter cumhuriyette, parlamenter monarşiden farklı olarak devlet başkanı belli bir süre için parlamento tarafından seçilir. Yine parlamenter monarşide olduğu gibi siyasi sorumluluğu bulunmamaktadır. Parlamenter cumhuriyette cumhurbaşkanının siyasi sorumluluğunun olmaması tarihsel köken olarak İngiliz parlamenter monarşisine dayanmaktadır. Devlet başkanının herhangi bir sorumluluğunun olmaması da sistemin sağlıklı işleyebilmesi için bir gereklilik olarak karşımıza çıkmaktadır. Burada yürütme organı iki başlı bir görünüm arz etmektedir. Devletin birliğini temsil eden cumhurbaşkanı partiler üstü ve sorumsuzken; başbakan belirli bir siyasi partinin başkanı olup aynı zamanda parlamento üyesi olarak hükümet politikalarından dolayı parlamento önünde sorumluluğu bulunmakta ve parlamento tarafından güvenoyu verilememesi yolu ile görevine son verilebilmektedir⁸ .

Cumhurbaşkanının tarafsızlığının sağlanması ve konumun belirlenmesinde parlamenter cumhuriyetlerde birtakım araçlar öngörülmüştür. Bunlarda en önemlisi ve en güçlüsü “karşı-imza” kuralıdır. Parlamenter cumhuriyette cumhurbaşkanının siyasi sorumsuzluğu prensibi, pek çok işlemine sorumlu başbakan ve bakanların katılmasını gerekli kılmaktadır⁹ . Bir başka deyişle sistemin işlerlik kazanması için “karşı-imza” kuralına ihtiyaç duyulmaktadır. “Karşı-imza” kuralı cumhurbaşkanının işlemlerine Başbakan ve ilgili bakanın katılmasıdır. Yetki ile sorumluluğun paralelliği ilkesi gereğince devlet başkanı makamında olan cumhurbaşkanının herhangi bir sorumluluğu bulunmamaktadır. Cumhurbaşkanı daha çok sembolik yetkilere sahip olmaktadır. Bu husus parlamenter sistemin en önemli parçası olarak karşımıza çıkmakta ve “karşı-imza” kuralı sayesinde gerçekleştirilmektedir. Bu ilke ile birlikte, devlet başkanın pek çok işleminin başbakan ya da ilgili bakanca imzalanması öngörülmektedir. Böylece devlet başkanına ait yetkiler fiilen başbakan veya ilgili bakanca kullanılmaktadır. Yetki kullanılmasından kaynaklı da meydana gelecek tüm sorumluluk başbakan veya ilgili bakana ait olmakta cumhurbaşkanının ise sorumluluğu ortadan kalkmaktadır¹⁰ .

Parlamenter sistemi benimseyen cumhuriyette cumhurbaşkanının siyasi açıdan sorumluluğunun bulunmaması yürütme organının sürekliliğini ve istikrarını sağlar. Cumhurbaşkanı yetkilerini tek başına değil, siyasi açıdan sorumlu olan başbakan ve ilgili bakanla birlikte kullanır. Söz konusu yetkilerin başbakan veya ilgili bakanca kullanılması cumhurbaşkanının konumunu güçlendirmekte ve tarafsız konumda kalmasına imkan vermektedir. Bununla birlikte anayasalarda cumhurbaşkanının tek başına yapacağı işlemlere ilişkin düzenlemeler de bulunmaktadır. Cumhurbaşkanının tarafsızlığın anlaşılabilmesi için tek başına yapacağı işlemlerin yanı sıra karşı-imza kuralının da incelenmesi gerekmektedir.

Karşı-imza, devlet başkanının sorumsuzluğunu sağlayan bir araçtır. Cumhurbaşkanının yazılı işlemine, bu işlem nedeniyle meydana gelecek sorumluluk sahipleri olan başbakan ve ilgili bakanının attıkları imzayı ifade etmektedir¹¹ . Bir başka deyişle devlet başkanının pek çok işleminin Başbakan ve ilgili bakan tarafından imzalanması suretiyle sorumluluk aktarılmaktadır¹² . Dolayısıyla karşı-imza, cumhurbaşkanının tek başına yapabileceği işlemleri dışındaki işlemler bakımından cumhurbaşkanının imzası karşısında bulunan başbakan ve ilgili bakanın sorumluluğuna yol açan bir parlamenter sistem mekanizmasıdır.

Söz konusu kural bir zorunluluk neticesinde ortaya çıkmıştır. Tarihsel süreç içerisinde parlamento devlet başkanlığı makamını yetkisizleştirmiştir. Nihayetinde sembolik, devleti temsil konumunda bir devlet başkanlığı makamı oluşturulmuştur¹³ . Cumhurbaşkanının yetkisizliği ile sorumsuzluğu bu alanda paralel ilerlemektedir. Yetkisi olmayan bir kişinin sorumlu tutulması düşünülemez.

Yetki-sorumluluk ilkesi gereğince sorumsuz olan devlet başkanlarının yetkisizliğini sağlamak için bütün işlemlerinin sorumlu olan başbakan ve ilgili bakanlarca imzalanmaları usulü benimsenmiştir. Böylece, devlet başkanının başbakan ve ilgili bakanın imzası olmaksızın veya anayasa ve diğer kanunlarda öngörülmedikçe herhangi bir yetki kullanmaları engellenmek istenmektedir¹⁴ . Görüldüğü üzere, karşı-imza kuralının uygulama alanı bulmasının temel sebebi devlet başkanının sorumsuzluğunu sağlamaktır. Devlet başkanı genel olarak tüm işlemlerini başbakan ve ilgili bakanca imzalanmak suretiyle yapacaktır. Böylece sorumluluk siyasi açıdan aktif ve ön planda olan ve yürütme gücünü fiili anlamda kullanan başbakan ve ilgili bakanlara ait olacaktır¹⁵ .

Cumhurbaşkanının yapacağı işlemler için karşı-imza kuralının öngörülmüş olması, yani sorumsuzluğunun benimsenmesinin en temel nedenlerinden biri de, cumhurbaşkanını siyasal tartışma dışına çıkarması ve dolayısıyla siyasi partilere eşit mesafede durarak bağımsız, tarafsız hakem konumuna getirmesidir¹⁶ . Örneğin tarafsız, bağımsız ve partiler üstü bir konumda bulunan cumhurbaşkanına üst düzey yargı mensuplarını atama yetkisinin verilmesi onun yürütmenin bu niteliklere sahip bir kanadını oluşturmasından kaynaklanmamaktadır¹⁷ . Cumhurbaşkanının devletin başı sıfatına sahip olması nedeniyle tarafsız davranacağı, tek başına yapacağı işlemlerle yürütme ve yargı alanında olası herhangi bir güç mücadelesinin önüne geçilmesinin sağlanması amaçlanmaktadır.

“Karşı-imza” kuralı cumhurbaşkanının sorumsuzluğunu sağlama ve tarafsız konumda bulunmasını sağlayan en güçlü parlamenter sistem mekanizmalarından biridir. Bununla birlikte anayasalarda cumhurbaşkanının tek başına yapabileceği işlemler de öngörülmektedir. Cumhurbaşkanının tek başına işlem yapabilmesini yetki sorumluluk ilkesi çerçevesinde değerlendirmemek gerekir. Anayasalarda devlet başkanına tek başına işlem yapma yetkisinin öngörülmüş olmasının temel sebebi onun tarafsızlığını ortadan kaldırmak ve cumhurbaşkanını siyasi tartışma içinde karar verme mekanizması içine yerleştirmek değildir. Aksine böyle yetkilerin öngörülmüş olması onun tarafsız devlet başkanı sıfatına sahip olmasına dayanmaktadır.