İdari Yargılama Usulü Kanunu’na 6545 Sayılı Kanunla Getirilen Değişiklik Örneği Üzerinden Torba Yasa Düzenlemesi ve Bu Yasa Türünün “Hak Arama Özgürlüğü” Bakımından Yarattığı Sakınca

The Omnibus Bill on the Example of Amendment to the Code of Administrative Procedure by Law No. 6545 and the Drawbacks Regarding to “Freedom of Claim Rights” Caused by this Type of Law

Egemen FALCIOĞLU

6545 sayılı Türk Ceza Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile çeşitli yasalar yanında 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nda da bir takım değişiklikler yapılmıştır. Makalede 6545 sayılı Yasayla getirilen ivedi yargılama usulü ile kısalan dava açma süresine ilişkin bir geçici maddenin düzenlenmemiş olmasının hak arama hürriyeti bakımından yarattığı sakıncalar, torba yasa yapma usulü çerçevesinde tartışılmıştır.

İdari Yargılama Usulü, İdari Yargılama Usulü Kanunu, Torba Yasa, Dava Açma Süresi, Hak Arama Hürriyeti.

With Amendment of Some Laws and the Turkish Penal Code no. 6545, in addition to various laws, some amendments were also made in the Code of Administrative Procedure no. 2577. In the article, the drawbacks/problems on fundamental right of claim rights caused by the lack of temporary article regarding the time of filing the lawsuit which was shortened by the urgent trial procedure introduced by the Law No. 6545 was discussed within the framework of the omnibus bill procedure.

Administrative Judicial Procedure, Code of Administrative Judicial Procedure, Omnibus Bill, Term of Litigation, Fundamental Right of Claim Rights.

I. GİRİŞ

“Türk Ceza Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun” isimli 6545 sayılı Yasa, idari yargılama hukukuna ilişkin 2576 ve 2577 sayılı Yasalar yanında çeşitli yasalarda¹ değişiklik yapmıştır. İdari yargılama hukuku bakımından söz konusu değişiklikler ile istinaf kanun yolu getirilmiş, bölge idare mahkemelerinin teşkilatı ve çalışma usulü yeni getirilen istinaf yoluna göre tekrar gözden geçirilmiş, karar düzeltme yolu kaldırılmış, istinafa göre temyiz kanun yolu tekrar düzenlenmiş ve yeni bir yargılama usulü türü olarak ivedi yargılama usulü getirilerek bazı idari işlem türleri ivedi yargılama usulü kapsamına alınmıştır.

Bu çalışmada genel olarak torba yasa kavramı üzerinde durularak, 6545 sayılı Yasa’nın bir torba yasa olup olmadığı saptanmaya çalışılacak, ivedi yargılama usulündeki süre kısaltmaları, bu kısaltmalara yönelik herhangi bir geçiş hükmü getirilip getirilmediği incelenecektir. Araştırmada 6545 sayılı Yasa ile getirilen değişikliğin yapılış süreci, daha önceki yasa değişikliği örnekleri göz önünde bulundurularak değerlendirilecek ve geçiş hükmünün eksikliği Anayasa Mahkemesi’nin kararları doğrultusunda hak arama hürriyeti bakımından incelenecektir.

II. TORBA YASA KAVRAMI VE BU YASA YAPMA TEKNİĞİNİN HUKUKİ NİTELİĞİ

Torba yasa, ayrı süreçlerden geçerek yasalaşması gerekirken, genellikle birbiri ile alakasız farklı hususların veya konuların tek bir düzenleme altında toplanması yoluyla yapılan yasa olarak ifade edilebilir. Torba yasa kavramı mevzuatımızda geçmemekle birlikte günlük hayatta² ve öğretide³ kullanılmaktadır. Torba yasa kavramı sadece Türk hukukunda değil, diğer hukuk sistemlerinde de bilinmekte ve o ülkelerdeki yasa koyucularca uygulanabilmektedir. Anglo-sakson hukukunda torba yasa “omnibus bill” şeklinde ifade edilmekte ve bizim hukukumuzdakine benzer bir şekilde “çok çeşitli ve birbiri ile alakasız hususlara ilişkin yasa teklifi” anlamına gelmektedir.⁴

Torba yasa yeni bir yasa yapma tekniği değildir. Roma hukukunda uzun bir süre boyunca farklı konuların tek bir yasa teklifi ile halkın önüne getirilmesi bakımından yasaklar bulunmaktaydı. Bu hukukta süreç içerisinde, belirtilen yasağı ihlal eden veya esneten torba yasaların (leges saturae) çıkarılması üzerine, torba yasaların yapılmasını yasaklayan yasalar (lex Caecilia Didia) yürürlüğe girmiştir.⁵

Amerikan hukuk sisteminde torba yasalara karşı duyulan rahatsızlık sonucunda bazı eyaletlerin anayasalarında yapılan değişliklerle torba yasalar yasaklanmıştır.⁶ Eyalet anayasalarındaki torba yasa yasakları ile özellikle yasanın içeriğinde birden fazla konunun düzenlenmesi ve yasanın başlığında birden fazla konunun yer alması durumu ile yasanın başlığında tek bir konu olmasına rağmen içeriğinde birden fazla konunun düzenlenmesi durumu önlenmek istenmektedir.⁷

Torba yasa dışında kod yasa, çerçeve yasa ve temel yasa gibi diğer yasa türleri de bulunmaktadır. Kod yasalar yürürlükte olan yasaları değiştirmeyen ve belirli bir konuyu bütünsel olarak düzenleyen yasalardır.⁸ Kod yasaların içine sadece Medeni Kanun, Ceza Kanunu değil, örneğin il veya ilçe kuran yasalar,⁹ Devlet Memurları Kanunu, Yükseköğretim Kanunu gibi her türlü genel ve özel yasa girmektedir. Çerçeve yasa ise yürürlükte olan (kod) yasaları değiştiren yasalardır.¹⁰ Dolayısıyla kod yasa ile çerçeve yasa kavramlarını birbirinin zıddı olarak değerlendirmek mümkündür.

Türk hukukunda pozitif hukuk metinlerinde yer alan yasa türü temel yasadır.¹¹ Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü (kısaca İçtüzük) madde 91’e göre temel yasalar, “bir hukuk dalını sistematik olarak bütünüyle veya kapsamlı olarak değiştirecek biçimde genel ilkeleri içermesi; kişisel veya toplumsal yaşamın büyük bir bölümünü ilgilendirmesi; kendi alanındaki özel kanunların dayandığı temel kavramları göstermesi, özel kanunlar arasında uygulamada ahenk sağlaması, düzenlediği alan yönünden bütünlüğünün ve maddeler arasındaki bağlantıların korunması zorunluluğunun bulunması; önceki yasalaşma evrelerinde de özel görüşme ve oylama usulüne bağlı tutulması gibi özellikleri taşıyan” yasalardır. İçtüzükte yer alan tanım uyarınca temel yasalar, kod yasaların sadece bir kısmını, özel yasaları dışlayarak genel yasaları içine almaktadır.

Kod yasa, çerçeve yasa ve temel yasa arasındaki ilişkiye torba yasa da katılabilir. Kod yasalar bir konuyu bütünsel olarak düzenleyen yasalar, çerçeve yasalar kod yasaları değiştiren yasalardır. Temel yasalar ise İçtüzükte açıkça tanımlandığı üzere genel nitelikteki kod yasalardır. Torba yasalar ise farklı ve genellikle birbirileri ile ilgisiz kod yasaları, kod yasalar içerisinde özellikle kişisel veya toplumsal hayatın geniş bir kısmını ilgilendiren, bir hukuk alanını sistematik olarak düzenleyen farklı temel yasaları değiştiren çerçeve yasalardır.

Öğretide torba yasa şeklinde yasa yapma metodunun Anayasa’ya, İçtüzüğe aykırı olduğu yönünde görüşler bulunmaktadır.¹² Torba yasaya ilişkin olarak öğretideki diğer bir yaklaşımda ise bu yasa türünün olumsuz yönleri vurgulanmakla birlikte yürürlükteki pozitif hukuk kurallarına aykırı olduğu yönünde bir tespitte bulunulmamaktadır.¹³ Torba yasaların yürürlükteki mevzuata aykırı olup olmadığı tartışmasının dışında, bu yasa türünün olumlu ve olumsuz yönleri birlikte sayılmaktadır. Torba yasaların olumlu yönleri, hızlı yasa yapımı ve benzer konuların bir arada değerlendirilmesi; olumsuz yönleri ise hukuki güvenilirlik ilkesine aykırılık, komisyonları devre dışı bırakma, şeffaflığın ve açıklığın azalması olarak ileri sürülmektedir.¹⁴ Ayrıca torba yasalarda hata yapılması olasılığı yüksektir.¹⁵ Bu çalışmada torba yasaların hata içermesi durumu 6545 sayılı Yasa ile 2577 sayılı Yasa’da yapılan değişiklik örneği üzerinden değerlendirilecektir.

III. 6545 SAYILI YASA’NIN BİR TORBA YASA OLUP OLMADIĞI HUSUSU VE BU YASA İLE GETİRİLEN YENİLİKLER

Torba yasa yukarıda ortaya konulan tanımından da anlaşılacağı üzere birbirinden farklı konulardaki yasalarda değişiklik yapan yasadır. 6545 sayılı Yasa, “Türk Ceza Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun” adıyla 28.06.2014 tarih ve 29044 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır. Yasa’nın adında Türk Ceza Kanunu geçmesine rağmen toplam 105 maddelik yasanın Türk Ceza Kanunu’nda değişiklik yapan maddeleri yalnızca 56 ile 69 arasındaki maddelerdir.

Ceza hukuku kapsamında, bazı özel ceza yasaları (2313 sayılı Uyuşturucu Maddelerin Murakabesi Hakkında Kanun, 5549 sayılı Suç Gelirlerinin Aklanmasının Önlenmesi Hakkında Kanun ve 5607 sayılı Kaçakçılıkla Mücadele Kanunu) ile usule ilişkin yasalarda (5271 sayılı Ceza Muhakemesi Kanunu, 5275 sayılı Ceza ve Güvenlik Tedbirlerinin İnfazı Hakkında Kanun ve 5320 sayılı Ceza Muhakemesi Kanununun Yürürlük ve Uygulama Şekli Hakkında Kanun) değişiklik yapılmıştır.

Ayrıca 6545 sayılı Yasa ile 492 sayılı Harçlar Kanunu’nda, 2576 sayılı Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve Vergi Mahkemelerinin Kuruluşu ve Görevleri Hakkında Kanun’da, 2797 sayılı Yargıtay Kanunu’nda, 2820 Siyasi Partiler Kanunu’nda, 2992 sayılı Adalet Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun’da, 4954 sayılı Türkiye Adalet Akademisi Kanunu’nda, 5235 sayılı Adlî Yargı İlk Derece Mahkemeleri ile Bölge Adliye Mahkemelerinin Kuruluş, Görev ve Yetkileri Hakkında Kanun’da, 6087 sayılı Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu Kanunu’nda, 4447 sayılı İşsizlik Sigortası Kanunu’nda değişiklik yapılmıştır. Bunun dışında çalışmamızla ilgili olarak 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Yasası’nda da değişiklikler yapılmıştır.

Türk Ceza Kanunu’nda, bir takım özel ceza yasalarında (Uyuşturucu Maddelerin Murakabesi Hakkında Kanun, Suç Gelirlerinin Aklanmasının Önlenmesi Hakkında Kanun ve 5607 sayılı Kaçakçılıkla Mücadele Kanunu), Ceza Muhakemesi Kanunu’nda veya Ceza ve Güvenlik Tedbirlerinin İnfazı Hakkında Kanun’da yapılan değişiklikler bir ölçüde, ceza hukuku bağlamında birbiri ile ilgili konular olarak değerlendirilse bile, bu konular dışında birçok farklı konu 6545 sayılı Yasa’nın kapsamına girmiştir. Açıklanan nedenlerle 6545 sayılı Yasa bir torba yasadır. Yukarıda torba yasalar hakkında ortaya konulan olumlu ve olumsuz yönleri tam olarak bünyesinde barındırmaktadır.