Arama yapmak için lütfen yukarıdaki kutulardan birine aramak istediğiniz terimi girin.

AB’nin Finansal Çıkarlarının Ceza Hukuku’nda Korunması

Yeni Trendler ve Zorluklar

Nilüfer KÖKER

I. Giriş

Avrupa yasa koyucusu, AB bütçesinin sadece ekonomik ve verimli bir şekilde harcanması gerektiğini değil, aynı zamanda dolandırıcılığa karşı da korunması gerektiğini erken tespit etmiştir. AB’nin finansal çıkarlarına karşı dolandırıcılık ve diğer usulsüzlükler, AB bütçesinde önemli gelir boşluğu yaratmaktadır. Bundan dolayı dağıtım için daha az kaynak sağlanabilmektedir; Bütçenin finansmanı yönünde risk oluşmaktadır; AB’nin işleyişiyle ilgili güven kaybı oluşmaktadır; İç pazarda rekabetin bozulması ortaya çıkabilmekte ve iç pazarın düzgün işleyişine yönelik tehdit oluşabilmektedir1 . Dolandırıcılıkla mücadele AB’de her zaman bir öncelik olmuştur ve siyasi açıdan da büyük önem teşkil etmiştir.

Topluluk bütçesinin korunmasını önemli ölçüde güçlendiren ve Avrupa Birliği’nde dolandırıcılığa karşı mücadelede yeni bir aşama başlatmış olan 2017 yılına ait iki önemli mevzuat bulunmaktadır. Maddi ceza hukuku açısından, Avrupa Birliği’nin mali çıkarlarının ceza hukuku ile korunmasına ilişkin Direktif2 ve ceza usulü açısından, Avrupa Savcılığını (EUStA)3 kuran Tüzük vurgulanacaktır.

1989’da, tam 30 yıl önce, Avrupa Adalet Divanı tarafından ünlü Yunan mısır kararı verilmiştir. Bu karar, içtihat hukukunda önemli bir ilkeyi (zorunlu asimilasyon ilkesi) ortaya koymuştur. Alfonsina ve Flamingo adlı iki gemi, resmi olarak Yunan makamları tarafından Yunanistan menşeli mısır ihracatı olarak tayin edilen mısırla yüklü bir şekilde eski Yugoslavya’dan ayrılarak Belçika’ya gitmiştir. Aslen bu mısır daha önce Yugoslavya’dan ithal edilen Yugoslav mısırıymış. Yugoslav mısırının Mayıs 1986’da Yunanistan’a ithal edilmesiyle birlikte, büyük vergi kayıplarına neden olmuştur ve Avrupa Toplulukları bütçesine büyük zararlar verilmiştir.

2019 ayrıca, başka bir nedenden ötürü bir jübile yılını temsil etmektedir: Ekim 2019’da, Avrupa Birliği, mali çıkarlarının korunması ve dolandırıcılıkla mücadele konusundaki 30. yıl raporunu4 yayınlamıştır. Bu belgelerde, Komisyon düzenli olarak dolandırıcılıkla mücadele stratejisinin uygulanmasını rapor etmektedir. Komisyon, 30. raporunda, AB’deki yolsuzlukla mücadele tarihini dört aşamaya ayırmıştır:

İlk aşamada dolandırıcılık ve usulsüzlükle mücadelenin yasal temeli oluşturulmuştur5 . Bu aşamada yolsuzlukla mücadele için özel bir koordinasyon dairesidir (UCLAF6 ) kurulmuştur (1989-1998). Komisyona göre, ikinci on yıl bir konsolidasyon ve operasyonel reform aşaması olup, Avrupa Birliği tarihindeki en büyük genişleme bu aşamada gerçekleşmiştir (1999-2008). 1999’da operasyondan bağımsız bir kurum olarak UCLAF’ın görevlerini Avrupa Dolandırıcılık Karşıtı Ofisi (OLAF) üstlenmiştir. Mayıs 1999’da, Amsterdam Antlaşması yürürlüğe girmiştir. Bu Antlaşma ile yürürlükte olan dolandırıcılıkla mücadele düzenlemeleri değiştirilmiş ve genişletilmiştir. Finansal çıkarların korunmasına ilişkin yıllık bir rapor hazırlama zorunluluğu da getirilmiştir. Ayrıca, 2003 yılında Komisyon tarafından, eğitim, teknik yardım ve veri değişimini teşvik etmek için Hercule programının başlatılması için bir önerinin sunulduğu da vurgulanmalıdır. Üçüncü aşamada, AB’nin mali çıkarlarının korunmasına yeni bir ivme kazandırılmıştır. Lizbon Antlaşması’nın, Ceza Hukukunun Avrupalılaştırılması (Ceza Adaletinin Avrupalılaştırılması) sürecinde ve AB’nin mali çıkarlarının korunmasında özel bir rol oynadığı ve gerekli yasal eylemlerin benimsenmesi için yasal bir temel oluşturduğu vurgulanmalıdır. Üye devletler, yolsuzlukla mücadeleyi AB düzeyinde arttırmak ve yeni bir kurum olan Avrupa Savcılığı (EUStA) için koşulları belirlemek üzere bir dizi yeni yasal işlem üzerinde anlaşma sağlamışlardır (2009-2018). Dördüncü aşama 2019 yılında başlamıştır. Bu makalenin konusu, 2019 yılında üye devletlerde düzenlemelerin uygulanması gerektiği yeni yolsuzlukla mücadele direktifine odaklanmaktadır.

Yine 2019’da, 29 Nisan 2019’da Komisyon tarafından kabul edilen ve 2011’deki7 yolsuzlukla mücadele stratejisini güncelleyen AB bütçesini korumak için alınan önlemleri güçlendirmeye yönelik en son yolsuzlukla mücadele stratejisi kabul edilmiştir8 . Yukarıda belirtilen Avrupa mevzuatlarıyla karşılaştırıldığında, Komisyon’un 2019 yolsuzlukla mücadele stratejisinin farkı, “Komisyon hizmetlerini ve yürütme ajanslarını, AB’nin mali çıkarlarının zararına yol açan dolandırıcılık ve yolsuzlukla mücadeleye bağlayan bir iç politika belgesi” olmasıdır. 2018’de komisyona toplam 11.638 dolandırıcılığa dayanan veya dayanmayan usulsüzlükler bildirilmiştir. Toplam zararı 2.5 milyar EURO’dur. 2018’de toplam 1.152 usulsüzlük dolandırıcılıkla ilgili olarak bildirilmiştir (bu, tespit edilen ve bildirilen tüm usulsüzlüklerin %10’una karşılık gelir). Toplam zararı 1.1972 milyar Euro’dur (usulsüzlüklerden etkilenen tutarların%48’i), hem gider hem de gelir alanını etkilemiştir9 .

Bu çalışmada, 2012’de sunulan ve 2017’de yasama prosedürü tamamlanan, Avrupa Birliği’nin mali çıkarlarının korunmasına ilişkin ceza hukuku ile ilgili Direktif vurgulanacaktır. Bu çerçevede en önemli soru, bu direktifin yolsuzlukla mücadele alanına getirdiği değişikliklerin ne olduğudur.

II. Tarihsel Genel Bakış

Yolsuzlukla Mücadele Direktifinin kazanımlarına derinlemesine girmeden önce, çalışmanın ilk bölümü Avrupa Birliği’nin (eskiden Avrupa Toplulukları) mali çıkarlarının korunmasının gelişimi hakkında kısa bir genel bakış sağlayacaktır. Avrupa Adalet Divanı’nın 1980’lerin sonlarındaki “Yunan mısırı” kararı10 ile yolsuzluk ile mücadele alanında, farklı ülkelerin mevzuat seviyelerinin eksiklikleri vurgulanmıştır.

Ancak, Avrupa Topluluğun ceza hukuku alanındaki yetkisizliği sebebiyle, yaptırım konusu üye devletlerin sorumluluğu altındaydı. Adı geçen karar, Avrupa Topluluğu düzeyindeki çabaların hızlanmasına önemli ölçüde katkıda bulunmuştur. İvmenin somut yönü Avrupa Adalet Divanı tarafından belirlenmiştir (eşitlik şartı). Avrupa Adalet Divanına göre “yaptırım seçimi olan üye devletler, Topluluk hukukunun ihlallerinin, ulusal hukuk ihlallerine ilişkin aynı tür ve ciddiyetle aynı olgusal ve usul kurallarına göre cezalandırılmasını sağlamalıdır; yaptırım etkili, orantılı ve caydırıcı olmalıdır.”11

Bir sonraki adım, Maastricht Antlaşması ile Topluluk mali düzenlemelerine “asimilasyon ilkesinin” dahil edilmesiyle birincil hukuk düzeyinde atılmıştır12 . Bu çerçevede, Avrupa Topluluğu yasama meclisinin, finansal çıkarların korunmasını neden daha en başından bu kadar önemsediği sorusu doğmaktadır. Kamu maliyesinin korunması, siyasetin güvenilirliği ve etkinliği için bir önkoşuldur. Her ne kadar üye devletler dolandırıcılıkla mücadeleden öncelikle sorumlu olmuş olsalar da, sadece ulusal kuralların artık yeterli olmadığı kabul edilmiştir. Böylece toplumda ortak korumaya öncelik verilmiştir. Komisyona göre, yolsuzlukla mücadele için üye devletler ile komisyon arasında yakın ve yapıcı bir ortaklık gerektirmektedir. Madde 209a TEC, hem komisyon hem de üye devletler için açıkça formüle edilmiş hak ve yükümlülükleri içermektedir. Bir üye devletin yükümlülüğü, Avrupa Topluluklarının mali çıkarlarını korumak için hukuk düzenlemelerini denkleştirmekti.

Ancak komisyonun 30. raporunda öngörmüş olduğu dağılımdan farklı bir dağılım da söz konusu olabilir. İkinci evrenin başlangıcı aynı zamanda, yolsuzlukla mücadele stratejide bir değişikliğe yol açan, Avrupa Topluluklarının Mali Çıkarlarının Korunmasına İlişkin Sözleşme (PIF Sözleşmesi13 ) anlamına da gelebilir. Sözleşme, ancak yedi yıllık bir onay sürecinden sonra, 2002 yılında yürürlüğe girmiştir14 .

Yolsuzlukla mücadele stratejisi 1995 yılında, sadece yedi yıllık bir onay sürecinden sonra, 2002 yılında yürürlüğe giren Avrupa Topluluklarının Mali Çıkarlarının Korunmasına İlişkin Sözleşme (PIF Sözleşmesi) ile değiştirilmiştir. Sözleşme, Toplulukların mali çıkarlarının korunmasını geliştirmenin “temel hukuk araçlarından” biriydi. Hukuki düzenlemenin şekli, toplulukların öncesinde cezai hükümler yapmaya yönelik yetkisinin bulunmamasından kaynaklanmaktaydı. Böylece, uygun koruma ancak uluslararası hukuk temelinde sağlanabilmekteydi15 .

Buna paralel olarak, 1995 yılında, Avrupa Topluluklarının mali çıkarlarının korunmasına ilişkin bir yönetmelik kabul edildi. Bu Yönetmelik, ortak kontroller ve ‘usulsüzlüklere’ uygulanacak idari önlemler ve yaptırımlar ile ilgili kuralları ortaya koymaktadır. Yönetmelik, Topluluk politikasının tüm alanları için ortak yasal çerçeveyi oluşturmaktadır. Ancak Yönetmelikte öngörülen yaptırımların cezai nitelikte olmadığı, idari nitelikte olduğu belirtilmelidir.

Avrupa Topluluklarının Mali Çıkarlarının Korunmasına İlişkin Sözleşme (PIF Sözleşmesi), bütçenin hem gelir hem de harcama tarafını içeren toplulukların finansal çıkarları kavramını geniş bir şekilde tanımlamaktadır. Vergiler, genellikle AB bütçesinde olduğu gibi, her ulusal bütçenin gelir tarafının bir parçasıdır. Burada akla gelen soru, “gelir tarafı” terimi ile ne kastedildiği sorusudur. Sözleşmenin kendisi hiçbir gelir tanımı içermemektedir. Sadece raporda16 bir açıklama bulunabilir. Burada 1) geleneksel öz kaynaklar, 2) KDV gelirleri ve 3) gayri safi milli hasıla öz kaynaklarının (GSMH öz kaynaklarının) arasında bir ayrım yapılmaktadır.

Komisyon, yalnızca birinci kategoriye ait olan, Avrupa topluluklarının özkaynaklarının (örneğin, üye olmayan devletlerle mal ticaretindeki vergiler, harçlar, vergiler) sözleşme kapsamında olduğu görüşündeydi. Ancak bu görüş, dolandırıcılık kavramının çok dar bir yorumuna yol açmaktaydı. Açıklayıcı rapora göre, KDV makbuzları, Avrupa Topluluklarının Mali Çıkarlarının Korunmasına İlişkin Sözleşmesinin anlamı dahilindeki gelir kavramına tabi değildir, çünkü bunlar doğrudan topluluklar üzerinden alınmamaktadır. Bu öz kaynakların değerlendirilmesine ilişkin olarak, 2012’de Komisyon, AB’nin mali çıkarlarının ceza hukuku ile korunmasına dair teklifte bir dönüm noktasına neden olmuştur, çünkü Avrupa Adalet Divanı içtihadına göre, Komisyon artık AB tarafından KDV tahsilâtını dolandırıcılık kavramıyla engellememektedir. Yasama sürecinde, bu konuda muhalif görüşler dile getirilmiştir.

Üye devletler, dolandırıcılık tanımının kapsadığı eylemleri suç olarak tanımlamayı ve onlara etkili, orantılı ve caydırıcı cezalar vermeyi taahhüt etmiştir. Sözleşme, en azından iade edilmesine yol açabilecek ciddi dolandırıcılığın hapis cezasına hükmedileceğini öngörmektedir.

Avrupa Topluluklarının Mali Çıkarlarının Korunmasına İlişkin Sözleşme (PIF Sözleşmesi), tüm üye Devletlerde ceza araçlarıyla dolandırıcılığı yasaklayan ve hapis cezasını zorunlu olarak getiren tektip dolandırıcılık suçu oluşturmuştur. Bu anlamda tek biçimlilik, hem gelir hem de giderlerin dahil edildiği ve aynı eylemlerin sözleşme kapsamında olduğu anlamına gelmektedir.

Hükümetler arası yasaların bir sözleşme/andlaşma şeklinde kabul edilmesi, üye devletler tarafından onaylanmasını gerektirmiştir. Ancak, ortak yükümlülüklere rağmen, üye devletlerde AB’nin mali çıkarlarının ortak bir düzeyde korunmasını önleyen farklı ulusal hukuki düzenlemeler kabul edilmiştir. Bu nedenle, AB’de yolsuzluğa karşı mücadele yeterince caydırıcı olmamıştır. Sonuç olarak, bu farklılıklar suçluların suç faaliyetlerinde bulundukları ülkeyi stratejik olarak seçmelerine veya yalnızca bir üye devleti içeren bir suç işledikten sonra başka bir üye devlete kaçmalarına izin verir.