Mahkemeye Erişim Hakkı Bağlamında Türk İdari Yargılama Hukukunda Dava Açma Süresi

Term of Litigation in Turkish Administrative Procedure Law in the Context of the Right to Access the Court

Seher SERTTAŞ

İdari yargıda hukuki güvenlik ve istikrar saikleriyle öngörülen dava açma süreleri, ilgililerin mahkemeye erişim hakkına doğrudan bir sınırlama teşkil etmektedir. Zira dava açma süresi geçirildikten sonra açılan davalar ilk inceleme aşamasında süreaşımından dolayı reddedilmektedir. Bu nedenle, sürelerin uygulanmasında mahkemeye erişim hakkı hareket noktası kabul edilmeli, idari istikrar kaygısı hak arama özgürlüğüne feda edilmemelidir. Bu çalışma ile amaçlanan, idari yargıda dava açma süresine ilişkin düzenlemelerde yer alan boşlukların davacı lehine yorumlanarak mahkemeye erişim hakkının korunmasına vurgu yapmaktır.

Mahkemeye Erişim, Dava Açma Süresi, İdari İstikrar.

The term of litigation envisaged in the administrative judiciary for legal security and stability are a direct limitation on the right of those concerned to access the court. Because the lawsuits opened after the time for filing a lawsuit has been rejected due to its duration in the initial review phase. Therefore, the right of access to court should be accepted as the starting point for the implementation of the deadlines, and administrative stability should not be sacrificed for the right to freedom of claim. The aim of this study is to emphasize the protection of the right to access the court by interpreting the gaps in the regulations regarding the duration of the litigation in the administrative judiciary in favor of the plaintiff.

Access to Court, Term of Litigation, Administrative Stability.

Giriş

Mahkemeye erişim hakkı¹ hukuk devleti ve hukukun üstünlüğü ilkelerinin temel unsurudur. Özellikle hukuka uygunluk karinesi ile dünyaya gelen idari işlemlere ve kamu kudreti eliyle gerçekleştirilen idari eylemlere karşı yargı yoluna başvurabilme imkânının mevcudiyeti, hukuk devleti olabilmenin en önemli şartıdır. Başlangıçta kişiler arası uyuşmazlıkları çözen ve kendiliğinden hak almaya (ihkak-ı hak) yönelik fiilleri önleyen mahkemeye erişim hakkı, modern devlet anlayışının ortaya çıkması sonucu devlet kişi arasındaki uyuşmazlıklar için de geçerli bir hak haline gelmiştir. Bu gelişme, idarenin hukuka aykırı bir eylem veya işlemi ile karşılaşan herkesin kanunen kurulmuş, yetkili, bağımsız ve tarafsız mahkemeye başvurma hakkına sahip olması sonucunu doğurmuştur.

1982 Anayasası’nın 125. maddesine göre, “İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır.” İdari yargı yerlerinde açılan davalarda dilekçeler, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun (İYUK)² 14. maddesi uyarınca belirli usul kurallarına uygunluk denetimine tâbi tutulmaktadır. İlk inceleme olarak adlandırılan bu süreçte yer alan usul kurallarından birisi de süredir ve davaların önemli bir çoğunluğu ilk inceleme aşamasında süreaşımından dolayı reddedilmektedir. Dava açma süreleri konusunda mevzuatta bulunan boşlukların idari yargı mercilerince dar yorumlanması bunun en önemli faktörlerinden biridir. Dolayısıyla süre hususu her zaman tartışma konusu olmakta ve idari yargının en çetrefilli konularından birini teşkil etmektedir.

Bu çalışma ile idari yargıda dava açma sürelerinin mahkemeye erişim hakkına etkileri, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) ile Anayasa Mahkemesinin (AYM) bireysel başvurular üzerine verdiği kararlar ve Danıştay içtihatları ışığında incelenerek, görüş ve düşüncelerimiz izaha çalışılacaktır.

I. Genel Olarak Mahkemeye Erişim Hakkı

Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin (AİHS) “Adil Yargılanma Hakkı” başlığını taşıyan 6. maddesinin ilk fıkrası, açılmış olan bir davanın nerede, hangi sürede, ne şekilde, hangi usulle görülmesini güvence altına almakta ancak açıkça bir mahkemeye erişim hakkından söz etmemektedir. Bununla birlikte AİHM Golder/İngiltere davasında,³ Sözleşme’nin 6. maddesinin ilk fıkrasında yer alan; “Herkes davasının, medeni hak ve yükümlülükleriyle ilgili uyuşmazlıklar ya da cezai alanda kendisine yöneltilen suçlamaların esası konusunda karar verecek olan, yasayla kurulmuş, bağımsız ve tarafsız bir mahkeme tarafından ... görülmesini isteme hakkına sahiptir.” hükmünden hareketle, bu maddede mahkemeye erişim hakkının zımnen yer aldığını ifade etmiştir.⁴ Mahkemeye göre, adalete erişim hakkı zaten 6. maddenin özünde bulunmakta olup, hakkın doğası gereği maddenin anlam ve kapsamı dâhilinde yer almaktadır. Bir temel hak olan mahkemeye erişim hakkı, diğer temel hak ve özgürlüklerin korunmasının ve onlardan etkili bir şekilde yararlanmanın önkoşuludur. Zira kişiye bir mahkemeye iddialarını taşıyabilme imkânı verilmeksizin, başka hak ve özgürlüklerinin korunduğunu söylemenin bir anlamı kalmayacaktır.⁵

Belirtmek gerekir ki, Sözleşme’nin 6. maddesinin öngördüğü mahkemeye erişim hakkı, 13. maddede; “Bu Sözleşme’de tanınmış olan hak ve özgürlükleri ihlal edilen herkes, söz konusu ihlal resmi bir hizmetin ifası için davranan kişiler tarafından gerçekleştirilmiş olsa dahi, ulusal bir merci önünde etkili bir yola başvurma hakkına sahiptir.” şeklinde yer alan “etkili başvuru hakkı” ile çakışmaktadır.⁶ AİHM birçok kararında bu iki maddeyi harmanlayan bir yorum yapmıştır.⁷

Anayasa’nın 36. maddesinin ilk fıkrası; “Herkes, meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahiptir” demek suretiyle, AİHS’ten farklı olarak mahkemeye erişim hakkını açıkça düzenlemektedir. Söz konusu madde kapsamında mahkemeye erişim hakkı, hak arama özgürlüğünün temel bir unsurudur. AYM, AİHM kararlarında olduğu gibi mahkemeye erişim hakkının adil yargılama hakkının bir unsuru olduğunu ifade etmekte⁸ ve norm denetimi yaptığı kararlarında mahkemeye erişim hakkını engelleyen düzenlemeleri, Anayasa’nın 36. maddesine uygunluk bakımından denetlemektedir.⁹ Maddenin ikinci fıkrasında yer alan; “Hiçbir mahkeme, görev ve yetkisi içindeki davaya bakmaktan kaçınamaz.” hükmü ise, mahkemelere önüne gelen davaları hem maddi hem de hukuki yönden inceleme yükümlülüğü öngörmektedir.¹⁰ Öte yandan, Anayasa’nın 40. maddesindeki; “Devlet, işlemlerinde, ilgili kişilerin hangi kanun yolları ve mercilere başvuracağını ve sürelerini belirtmek zorundadır.” hükmü de hak arama özgürlüğünün korunmasına hizmet etmektedir.¹¹ Anayasa’nın 125. maddesinin ilk fıkrasında yer alan; “İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır.” düzenlemesi de mahkemeye erişim hakkına güvence getirmekte ve desteklemektedir. İlaveten, Anayasa’nın 138. maddesinin son fıkrasında; “Yasama ve yürütme organları ile idare, mahkeme kararlarına uymak zorundadır; bu organlar ve idare, mahkeme kararlarını hiçbir suretle değiştiremez ve bunların yerine getirilmesini geciktiremez.” şeklinde yer alan hükmü de, mahkeme kararlarının uygulanmasının ihmal edilmesi yahut engellenmesi suretiyle mahkeme hakkının fiilen kullanılamaz hale getirilmesinin önüne geçerek, hak arama özgürlüğünü desteklemektedir.¹²

Kişilerin iddialarını mahkeme önüne getirebilmesini ve uyuşmazlıkların etkili bir şekilde karara bağlanmasını isteyebilmeyi ifade eden¹³ mahkemeye erişim hakkı, hem özel hukuk uyuşmazlıkları hem de idarenin işlem ve eylemleri¹⁴ nedeniyle ortaya çıkan uyuşmazlıklar açısından geçerlidir.¹⁵ Tüm uyuşmazlıklar bakımından uygulanabilen mahkemeye erişim hakkı, teorik olarak düzenlenmesinin yanı sıra etkili bir şekilde uygulanmasını sağlayacak şekilde hayata geçirilmelidir.¹⁶

AİHM, mahkemeye erişim hakkının dayanağı olan AİHS’in 6. maddesinde adil yargılanma hakkının sınırlandırılması rejimi düzenlenmemiş olmasına rağmen, bunun hiçbir surette mahkemeye erişim hakkının sınırlandırılamayacağı anlamını taşımadığını, hakkın niteliği gereği, mahkemeye erişim konusunda devletin bir takım sınırlama ve düzenlemeler yapmasının kaçınılmaz olduğunu belirtmektedir. Mahkemeye göre bu hak, mutlak yani koşulsuz ve sınırsız bir hak konumunda değildir.¹⁷ Devletler söz konusu hakkın kullanılmasını sınırlayan bazı koşullara ve sürelere yer verebilirler. Ancak hakkın sınırlanmasını doğuran düzenlemelerin hakkın özüne dokunmaması, hakkın kullanımını imkânsız kılar ölçüde koşullara bağlayıp sınırlamaması gerekmektedir. Sınırlamalar orantılı olmalı, meşru bir amaç izlemeli ve hakkın özünü ortadan kaldıracak mahiyette olmamalıdır.¹⁸

Anayasa’nın 36. maddesinde de, hak arama özgürlüğü için herhangi bir sınırlama nedeni öngörülmemiş olmakla birlikte, bunun hiçbir şekilde sınırlandırılması mümkün olmayan mutlak bir hak olduğu söylenemez. Özel sınırlama nedeni öngörülmemiş hakların da hakkın doğasından kaynaklanan bazı sınırları bulunduğu kabul edilmektedir. Buna karşın, sınırlamaların Anayasa’nın 13. maddesinde yer alan güvencelere aykırı olmaması gerekir.¹⁹ Anayasa’nın “Temel hak ve hürriyetlerin sınırlanması” kenar başlıklı 13. maddesi şöyledir; “Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz.” Bu kapsamda, mahkemeye erişim hakkına getirilen sınırlandırmanın kanunilik, haklı bir sebebe dayanma ve ölçülülük ilkesine²⁰ uygun olması gerekmektedir. AYM bir kararında, getirilecek sınırlandırmaların; “hakkın özünü zedeleyecek şekilde kısıtlamaması, meşru bir amaç izlemesi, açık ve ölçülü olması ve başvurucu üzerinde ağır bir yük oluşturmaması gerekir.” şeklinde olması gerektiğini ifade etmiştir.²¹

Türk idari yargı düzeninde de dava açabilmek için mahkemelerin yargılama yetkisine yönelik sınırlamalar (yasama kısıntıları gibi) veya davacı bakımından çeşitli dava koşulları (ehliyet, süre, itiraz yollarının tüketilmesi, vekâlet ücreti ve harçlar gibi) öngörülmek suretiyle mahkemeye erişim hakkı sınırlandırılmaktadır. Ancak çalışmamızın konusu itibariyle bu sınırlama sebeplerinden yalnızca dava açma süresi ele alınacaktır.