Düzenleyici İdari İşlem Bağlamında ABD Başkanlık Yürütme Emri

USA Presidency Executive Order in the Context of Regulatory Administrative Transaction

Mehmet Emin AKGÜL

ABD Anayasası yürütme organının yetki sahasını Anayasada açık ve örtülü olarak düzenlemek yöntemini seçmiş görünmektedir. Başkanlık/Yürütme makamına yüklenen yetki ve görev uzamı, kuvvetler ayrılığı teorisinin zaman içinde değişen anlamı, ABD’nin Dünya politikasındaki yeri dikkate alındığında farklılaşmıştır. Başkanın etkinliğinin göstergesi yürütme emirlerini kullanmadaki tutumudur. Yürütme emirleri, ABD Başkanının idari faaliyetlerle ilgili olarak federal idare organlarına verdiği emirler şeklinde olarak tanımlanmaktadır. Yürütme emirlerinin başkana tanınan istisnai bir düzenleme yetkisi olmadığı ancak kuvvetler ayrılığı ilkesi içinde yürütmenin bir işlevi olarak kabul edilmesi gerekmektedir. Yürütme emrinin belirli bir yasaya bu olmadığı zaman ise her şartta Anayasa ve yasalara dayalı olarak kullanılması ise değişmez bir kuraldır.

Yürütme, Başkan, Yürütme Emri, Yürütme Yetkisi, Kuvvetler Ayrılığı.

The US Constitution seems to have chosen the method of organizing the power of the executive in a clear and implicit in the Constitution. The power and duty space loaded on the presidency / executive, the changing meaning of the theory of separation of powers over time, has been differentiated considering the place of the US in world politics. The indicator of the president’s activity is his attitude towards using executive orders. Executive orders are described as directions of President of the United States to federal administrative organs about the administrative issues. Executive orders are not exceptional regulation power that is vested in president but also must be agreed as a function of executive organ in the separation of power system. Executive order must base on certain law. If it doesn’t base on certain law, It’s a constant rule that power of the executive order must be used as constitutionally and lawfully.

Executive, President, Executive Order, Power of the Executive, Separation of Power.

Giriş

ABD Başkanlık sisteminde başkanın yürütme işlevi kapsamında kullandığı yürütme emri, anayasal ve yasal dayanak noktası ile bu emirle düzenlenecek alanlar dikkate alındığında içeriği açısından tartışılan bir konudur. Yürütme emri başkanın, yasama organı tarafından yasayla yapılan yetkilendirmeye dayanmadan doğrudan kullanabileceği bir düzenleme aracı mıdır? Böyle ise yasama, yürütme ve yargı arasında yapılmış olan işbölümü ve fren ve denge sistemi içinde, yürütme emri farklı mı yorumlanmaktadır? Yürütme emri, ABD Anayasal sisteminde yürütmenin/başkanın yasama ve yargının önüne geçmesinin doğal bir sonucu mudur? Yoksa yürütme emri, ABD’nin kuruluşundan sonra zaman içinde özellikle belirli dönemlerde başkanlarca yoğun olarak kullanılan normal düzenleyici bir işlem midir? Bütün bu soruların ilgi çeken ortak yanı ise yürütmenin bu yolla sadece yasama organının kullanabileceği genel, asli ve devredilemez düzenleme yetkisine ortak olup olmadığıdır. İncelememizin temel argümanı, yürütme emrinin kullanımı ve içeriğiyle ilgili sınırlar ne kadar belirsiz olursa olsun düzenleyici bir işlem olduğudur. Diğer bir ifadeyle yürütme emirleri “alacakaranlık bölgesinde” yer alsa ve yargısal denetimindeki ölçütler belirsiz olsa da esasında yürütme organının, yasama organına tabi olarak kullanacağı bir düzenleyici işlemi olduğudur.

ABD Anayasasında yürütme yetkisinin Anayasanın yapılış aşamasından itibaren nasıl kurgulandığı ve anayasa metninde geçen ifadelerden nasıl anlaşıldığının tespiti ile inceleme başlatılmıştır. Devamında ise yürütme emri başlığı altında emrin anayasal dayanağı araştırılmış ve yürütme emri idari işlemin unsurları ölçek alınarak incelenmiştir. İdari işlemlerin sona ermesinin usulleri dikkate alınarak yürütme emrinin sona ermesindeki süreç açıklanmaya çalışılmıştır. Yürütme emrinin düzenleyici bir işlem olması tezinin incelenmesinde idari işlemin unsurları ve sona ermesi usulleriyle karşılaştırmalı bir inceleme yapmak çalışmamızın yöntemi olarak kullanılmıştır.

I. ABD Anayasal Sisteminde Yürütme Yetkisinin Kapsamı

Kuvvetler ayrılığı fikri, İngiliz İç savaşı ve Commonwealth¹ döneminin özel şartlarında doğmuş ve gelişmiştir. Kral ile parlamento arasındaki savaşın sonucunda iki önemli kabul ortaya çıkmıştır. Bunlardan birincisi karma hükümet (mixed government) teorisinin bir kenara bırakılması ve belirli ayrıcalıklara sahip olmasına rağmen Kralın, hukukun ve Parlamentonun üstünlüğünü kabul etmek zorunda kalmasıdır. İkincisi ise kuvvetler ayrılığının temel ilkelerinin İngiliz siyasal yaşamının bir parçası olmasıdır² . Montesquieu, “Kanunların Ruhu Üzerine” adlı eserinde “her devlette üç tür gücün” bulunduğunu bunların birincisi “yasama gücü”, ikincisi “milletlerarası hukuka bağlı işlere bakan yürütme gücü”, üçüncüsünün ise “medeni hukuka bağlı işlere bakan yürütme gücü” olduğunu söylemiştir. Yasama gücü ile yasaların yapılması değiştirilmesi ve kaldırılması, ikinci güçle diğer bir ifadeyle yürütme eliyle savaş ve barışa karar vermek yabancı ülkelere elçi göndermek ve ülke içinde güvenliği sağlamak üçüncü güçle ya da yargı ile vatandaşlar arasında ortaya çıkan uyuşmazlıkları çözmek suçluları cezalandırmak işlevi yerine getirilir³ . Montesquieu “yürütme” kavramını, yasama ve yargı erklerinden ayrı olarak modern anlamda kabul edilen şekliyle tanımlamıştır. Anayasanın unsurlarını açık bir şekilde vurgulamış ve yasama ve yürütmenin ayrılığını daha da kesin hale getirmiştir. Kral, yasama organının bütünüyle dışında bırakılmıştır. Bu özellik dikkate alındığında Montesquieu’nun, ayrı ve farklı erkler üzerinde kralın ya da vekilinin koruyucu (Protectorate) olarak yer aldığı Cromwell dönemine İngiliz çağdaşlarından daha yakın olduğu görülmektedir. Ancak bu yönde de çok fazla ilerlememiş, 17 ve 18’nci yüzyıl fikirlerini birleştirme yolunu seçmiştir. Kendisinden kısa süre önceki İngiliz düşünürler tarafından vurgulanan yasamanın üstünlüğü ve karma hükümet (mixed government) vurgusunu değiştirmiş ve kuvvetler ayrılığı teorisinin özerk bir hükümet sistemi olarak ortaya çıkmasının yolunu açmıştır. Kuvvetler ayrılığı teorisinin Amerika, Britanya ve kara Avrupa’sında uygulamaları farklı olmuş ancak kaynağı ya da esinlenme yeri Britanya olan bu teori bir daha asla İngiliz teorisi olarak anılmamıştır⁴ .

Yeni bir anayasa yapımı için 55 delegenin Philadelphia’ya ulaşabilmesiyle 25 Mayıs 1787’de açılan Konvansiyon, 17 Eylül 1787 tarihinde 39 delegenin imzasıyla ABD Anayasasını kabul etmiştir. Anayasa metni daha sonra Konvansiyona delege gönderen devletlerin onayına sunulmuştur. Onaylama işlemi son olarak 26 Temmuz 1788 tarihinde New York devletinin de Anayasa metnini kabul etmesiyle tamamlanmış ve ilk başkan 4 Şubat 1789 tarihinde seçilmiş, 4 Mart 1789 tarihinde ilk kongre toplanmıştır⁵ . İlk yazılı anayasa olarak kabul edilen ABD Anayasasının yürütme ile ilgili düzenlemeleri ise madde 2’de dört bölüm halinde⁶ düzenlenmiştir. 1788 yılında Anayasayı tanıtmak için kaleme alınan ve Federalist Papers olarak anılan 85 makaleden 69-74 numaralı makalelerde yürütme konusu incelenmektedir. “New York Devleti Halkına” cümlesiyle başlayan 70 Numaralı makalede Hamilton, güçlü bir yürütme organının cumhuriyet yönetiminin mantığıyla bağdaşmayacağı fikrinin kabul edilebilir bir dayanaktan yoksun olduğunu, yürütmedeki canlılığın iyi bir hükümetin tanımında başat bir unsur olduğunu belirtmiştir. Ülkenin ve toplumun yabancı saldırılara karşı korunması, yasaların uygulanmasını teminden, mülkiyetin, hukuk düzeninin ve özgürlüklerin korunmasından daha az önemli değildir. Güçsüz bir yürütmenin hükümetin işlevlerini de etkisiz hale getirmesi kaçınılmazdır⁷ . En geniş anlamıyla devletin idaresi yasama, yürütme ve yargının bütün işlevlerini kapsar. Bu faaliyetler yabancı ülkelerle ilişkiler, bütçe planları, yasama tarafından belirlenen bütçeye uygun olarak yapılması gereken harcamalar, savaş durumunda ordunun düzenlenmesi ve buna benzer diğer durumlar devletin idaresiyle ilgili konulardır. Bu gibi konularda görev alacak kişilerin yürütme tarafından aday olarak gösterilmesi ve yürütmenin denetiminde görev yapması gerekmektedir. Yürütme görevine seçilen kişi, öncekinden farklı olduğunu kadrosu ve icraatlarıyla göstermek durumundadır⁸ . Yürütme işlevinin kapsamının ne olması gereği ABD Anayasasının yapılış sürecinde nasıl değerlendirilmiştir? Bu sorunun cevapları yine Federalist yazılar takip edilerek ve Kurucuların esin kaynağını oluşturan İngiltere ve kara Avrupa’sı fikirleri dikkate alınarak cevaplandırılabilir.

ABD Anayasasının 1 ve 2’nci maddelerindeki düzenlemeler tarihsel süreç kısaca incelenmeden anlaşılamaz. Stuart Hanedanı⁹ zamanında İngiltere’deki tartışmaların yankısı 18’nci yüzyılda Amerika’da yoğun bir şekilde devam etmiştir. Hanover Hanedanının hüküm sürdüğü süreçte ise bakanların yozlaşması diğer bir tehdit olarak ortaya çıkmıştır. Kralın imtiyaz ve ayrıcalıklarını 17’nci yüzyılda kötüye kullanması sonucu Parlamento, yürütmeyi kontrol altına almaya yönelik düzenlemeler yapmış ancak yürütme üzerindeki sınırlandırmalar 18’nci yüzyılda Kralı baskın bir güç olmaktan alıkoymamıştır. Bu tecrübeler, İngiltere’de Kralın imtiyazları olarak sayılan birçok yetkinin, ABD Anayasasında Yasama organına verilmesi veya Başkan için böyle bir yetkinin tanımlanmaması ya da Anayasadan tamamıyla çıkarılması şeklinde somutlaşmıştır. ABD Anayasası kaleme alınırken yürütme organıyla ilgili kurucuların temel düşünceleri yukarıda ifade edilen İngiliz tecrübesinden ağırlıklı olarak etkilenmiştir¹⁰ . Montesquieu kuvvetler ayrılığı teorisini, İngiliz hükümet şekli üzerinde yaptığı incelemeden sonra ortaya koymuştur. Dolayısıyla ABD Anayasasıyla kurgulanan hükümet sistemi, İngiliz siyasal yaşamının olumsuz ve dolaylı da olsa olumlu etkilerine maruz kalmış ve bu tecrübelerden yararlanarak bir düzlem oluşturmaya çalışmıştır. Elbette sosyal bilimlerin burada sayılmayan disiplinleri de bu düzlemin oluşmasında diğer önemli boyutlardır. ABD Anayasasının oluşum sürecinde anayasa metninin nasıl olması gereğiyle ilgili düşünceler makaleler halinde yazılı olarak basılıp yayımlanmıştır. Bu makaleler “Federal Papers olarak anılmakta ve kurucularının, Anayasanın içeriğini oluşturan düşün sistemlerine ve düşüncelerine yer vermektedir. Bu makaleler ile ABD Anayasasında yürütme organının nasıl görüldüğü incelenebilir.

Hamilton, yasama organındaki çoğulculuğun yasaların yapımında çoğunluğu sınırlandıracağı ve bu sınırlandırmanın ve tartışmanın yasama işlevinin niteliğini arttıracağını ancak yasama organındaki hızlı karar almanın ise sistemden beklenen özeni ve faydayı kötü yönde etkileyeceğini ifade etmiştir. Yasama karar aldıktan sonra bu artık bir kanun hükmüdür ve ülkedeki herkes uymakla yükümlüdür, uymayanlar yaptırıma tabi tutulur. Oysa yürütme organının, yasamanın tersi bir mekanizmayla işlemesi, bütün halinde tek parça hareket etmesi ve kendi içinde bir tartışma ve bölünme yaşamaması zorunluluktur. Yürütmenin bütünlüğü ve bundan kaynaklı gücü, “ulusal güvenliğin de” dayanak noktası olacaktır. İngiltere’de kral sürekli egemen konumunda olan kişidir ve sorumluluğu yoktur ve kişiliği kutsaldır; ancak kamu yararı dolayısıyla sınırlanmıştır. Bu özelliklerden dolayı kraliyet hata yapmaz ancak kraliyet makamına görüş bildirenlerin, danışmanlık yapan konseyin bu anlamda bir sorumluluğu vardır. Buna karşın bir cumhuriyetin olduğu yerde her yöneticinin görevinden dolayı kişisel sorumluluğu vardır¹¹ . Yürütmenin sorumluluğu ilkesi ABD Anayasasında hukukun üstünlüğü kavramıyla birlikte yer almıştır. Yürütmeyi düzenleyen 2’nci md. bölüm 2’de görevi kötüye kullanma dışındaki suçları af yetkisi ve başkomutanlık yetkisi düzenlenmiş bölümün yorumunda ise Başkanın savaş zamanında dahi kendisine tanınan bu geniş yetkileri kullanırken ülke hukukuna uymak zorunda olduğu ifade edilmiştir. Bölüm 3 ise ABD Başkanının, Senatonun rızası veya tavsiyesiyle bazı yetkileri kullanacağını düzenlemiştir. Bu bölüm ile ilgili yorumda da Senatonun, Monarşide Lordlar Kamarasının üstlendiği danışma organı görevine benzer ya da onu hatırlatan bir işleve sahip olduğu vurgulanmıştır¹² .

ABD Anayasasının 2’nci md.’sinin tarihsel ve yapısal analizi yapıldığında, ABD Başkanına atfedilen yetkiler 2’nci md.’de sayılan yetkilerden türetilmek zorundadır. İma yoluyla Başkan için atfedilen yetkiler sayıca az olmasına rağmen kanunların yürütülmesi ve dış politikanın tesisi ve uygulanması bu kapsam içindedir. Başkan bu yetkiyi kullanırken yöntem seçiminde geniş bir hareket sahasına sahiptir. Ancak bu esneklik Başkana bir milli kanunu değiştirmek ya da yasama organının (Kongre) izni olmaksızın bir yükümlülük yaratma yetkisini vermez. Başkan bir bildiriyle yasa yerine geçecek düzenlemeler yapamaz. Ayrıca Başkanın kullandığı bu yetki, Kongre’nin denetimine tabidir ve yapacağı yasalara aykırı olamaz. Yasa ya da andlaşmayla Başkanın atfedilen yetkinin uygulaması arasında uyuşmazlık olması durumunda kanun veya andlaşma geçerlidir. Böyle bir durumun aksinin düşünülmesi ise Kralın askıya alma yetkisini yeniden diriltecek ve ABD Anayasası 2’nci md. 3’üncü bölümde Başkana verilen kanunların sadakatle ve doğrulukla uygulanmasını sağlamak (take care clause)¹³ hükmünü anlamsız hale getirecektir¹⁴ .

ABD Anayasa sistematiği içinde Başkanın yürütme yetkisinin kapsamını belirlemede milli güvenlik kavramı da önemli bir anlam ifade etmektedir. Bu konu tartışılırken milli güvenlik ve dışişleri kavramlarının Anayasada vurgulanmadığı bunun yerine “ortak savunma” ve “genel refahın sağlanması” görevlerinin Kongreye, Anayasa md. 1 ile verildiği görülmektedir. Bunun yanında savaş ilan etmek, misilleme mektupları vermek, karada ve denizde ele geçirilenlerle ilgili kurallar koymak ve kısaca özetlenecek olursa silahlı kuvvetlerin kurulması ve emir komutası ile ilgili kuralları belirlemek yetki ve görevi yine Kongreye verilmiştir. Başkomutanlık görevi ise madde 2 gereği Başkana verilmiş bir yetkidir. Başkomutanlık kavramı Britanya siyasal sisteminden gelen bir kavramdır ve parlamentonun yetkileri içinde yer alan bir görevdir. ABD Anayasasını yapan Kurucular Amerikan Bağımsızlık Savaşında yaşanan tecrübelerden sonra bu alanda Kongrenin yetkisini savaşı yapmak/sürdürmek yetkisi olarak değil savaş ilan etmek yetkisi şeklinde ABD Anayasasında tanımlamışlardır. Savaş süresince savaşın sürdürülmesi/yönetimiyle ile ilgili kararlar alacak olan ise başkandır. Yüksek Mahkeme kararlarında da bu konu tartışılmış ve savaşı başlatmak kararının Kongreye ait olduğu ancak savaşın başlamasıyla birlikte savaş ile ilgili kararlar almak yetkisinin Başkana ait olacağı şeklinde yorumlanmış ve yasama ile yürütme arasındaki sınır bu şekilde belirlenmeye çalışılmıştır¹⁵ . Hamilton, yürütme yetkisinin hangi konularda kullanılacağıyla ilgili bir sıralamanın zorluğundan dolayı yürütme yetkisinin genel kavramlarla tanımlandığını ifade etmektedir. Anayasada yasama organı açıklanırken bütün yasama yetkisinin yasama organında (Kongrede) olduğu belirtilmiş, yürütme yetkisi için ise sadece yürütme yetkisinin Birleşik Devletler Başkanına verildiği ifade edilmiş ve yasama organında kullanılan yasama yetkisiyle ilgili her durumu kapsayıcı bütün ifadesi kullanılmamıştır. Dolayısıyla bu bağlamda yürütme yetkisinin ancak Anayasadaki diğer düzenlemelerle ve özgür bir devlet ilkeleriyle uyumlu olarak yorumlanacağı ve kullanılacağı belirtilmektedir¹⁶ .

Başkanın, Anayasada açıkça yasaklanmadıkça gerekli görülen durumlarda halkın hizmetkârı olarak yetkilendirildiği teorisine göre (Stewardship Theory), Başkan genel refahın sağlanmasından birinci derecede sorumludur. Başkanın yetkilerinin çerçevesiyle ilgili bu bakış Yüksek Mahkeme tarafından da birçok davada dayanak noktası olarak kullanılmıştır. Mahkemeye göre Başkan Kongre yasalarını uygulamakla sınırlı değildir. Aksine Anayasa, Birleşik Devletlerin barış ve huzurunu korumak görevini devlete özellikle de yürütmeye vermiştir. Yürütme bu görevi yerine getirmek için gereken bütün tedbirleri almakla yetkilidir. Yürütmenin bu kararları kanunlarla eş değerdedir. Yüksek Mahkeme bu gerekçelendirmeyi yaparken Hamilton tarafından yürütme yetkisinin sınırlarının tespitinde öne sürülen ve yürütme yetkisinde içkin olarak bulunan kamu güvenliğini korumak yetkisinden kaynaklı genişletici yaklaşımdan faydalandığı açıktır. Yüksek Mahkeme verdiği kararlarla “Hizmetkârlık Teorisini” meşrulaştırmıştır¹⁷ .

Yürütme yetkisinin kapsamı ve bu tartışma sonunda ulaşılabilecek sonuçlarla ilgili olarak yapılacak değerlendirme şu şekilde de özetlenmektedir. Yürütme yetkisi üç kategoride tartışılmaktadır. Bunlardan birinci grup Anayasanın 2’nci md.’de sayılan ve buradan çıkarılan yetkiler, ikinci grup yasama tarafından yürütmeye idari düzenlemelerle uygulamaya geçirmesi için verilen yetkiler ve son grup ise yürütmenin şahsi sorumluluğunun ve idari organların hiyerarşik amiri olarak sahip olduğu sorumlulukların dışındaki ayrıcalık ve sorumsuzluğudur. ABD Anayasasında sayılan yetkiler ve bu maddede sayılmayan ancak yürütmenin genel yetki sahasında kabul edilen konularda ise (residual power) Yüksek Mahkemenin açılan bir dava dolayısıyla yaptığı yorum, Başkanın yürütme yetkisinin sınırlarıyla ilgili önemli bir tanımlama girişimi olmuştur. Bu çaba üç kategori için bir belirlemeyi içermektedir. Birinci kategoride, Yüksek Mahkemeye göre Başkan, Kongrenin çıkardığı yasaların uygulayıcısıdır. Bu konu yeteri kadar açıktır. İkinci kategoride ise Kongrenin açık olarak rızasının yada reddinin olmadığı bir alanda Başkanın kendisine verilmiş olan yürütme yetkisini kullanmasıdır. Bu genellikle Başkanın veya Kongrenin aynı zamanda yetki sahibi olabildiği hallerdir ya da çoğu kez aniden ortaya çıkan gelişmelerdir. Üçüncü kategori ise Başkanın aldığı önlemlerin Kongrenin yetkileriyle çatışması durumudur¹⁸ . Yürütme yetkisinin kapsamıyla ilgili olarak doktrindeki çalışmalar, yasama, yürütme ve yargı erkleri içinde Başkanlık/Yürütme erkinin etkinlik açısından ön planda olduğu yönündedir. Bu etkinliğin sınırlarının, Yüksek Mahkeme kararlarından çok uluslararası olaylar ve kamuoyunun bakışına göre değiştiği, yürütme erkinin sınırlarının ve işlevinin ise günümüzde anayasayı bir kenara bırakarak değil anayasal mekanizmanın günümüz şartlarına, şimdiye kadar elde edilen mevcut değerlendirme ve tecrübelere uygun olarak evrilmesiyle belirlenmesi gerekliliği vurgulanmaktadır¹⁹ . Anayasa hiçbir şekilde başkana, kanunları göz ardı etmek yetkisi vermemiştir. Anayasayı savunmak yemini eden başkan, yasama organı, yargı veya herhangi bir kamu görevlisinin anayasaya bağlılıktan ayrılmaları söz konusu olamaz. Kurucuların en büyük korkusu Anayasayla acil durumlarda başkana, Anayasa ve kanunları göz ardı edebilecek bir yetkinin verilmesiydi. Çelik Fabrikalarıyla ilgili (Steel Seizure Case of 1952) Başkan Truman’ın davaya konu yürütme emri konusunda Mahkeme, kurucuların, başkana olağanüstü hal ile ilgili yetkiler vermediğini ancak olağanüstü durumları kabul ettiğini belirtmiştir. Kanunların ülkenin karşılaşabileceği her durumu önceden düzenlemesinin mümkün olmadığı böyle durumlarda kullanılan yetkilerin sonradan geçmişe etkili olacak şekilde yasama organının onayına sunulması gerektiği ve yasamanın onayı ya da reddine göre hukukilik kazanacağı ise açık bir şekilde kabul edilmektedir²⁰ .

ABD Anayasası yürütme organının yetki sahasını Anayasada açık ve örtülü olarak düzenlemek yöntemini seçmiş görünmektedir. Başkanlık/Yürütme makamına yüklenen yetki ve görev uzamı, kuvvetler ayrılığı teorisinin zaman içinde değişen anlamı, ABD’nin Dünya politikasındaki yeri dikkate alındığında farklılaşmıştır. Yürütme diğer iki erke nazaran etkinlik ve mutlak belirlilik olarak ön hatta yerleşmiş görünmektedir. Ancak hukukun üstünlüğü, demokrasi ve cumhuriyet kavramlarının yerleşmişliği, ABD kuruluşunda hâkim olan İngiliz siyasal sisteminin kötü tecrübelerinin bir daha yaşanmaması ve sert olarak üç erkin birbirinden ayrı “fren ve denge” sistemi içinde bir arada çalışmasını öngören anayasal düzlem esastır. Yargıdan beklenen bağımsızlık ve tarafsızlık, ortaya çıkan ya da devletin karşılaştığı yeni durumlara karşı Anayasadaki temel ilkeleri gözeterek almaya çalıştığı kararlarıyla yargının denetim mekanizması olarak yürütme organı üzerindeki etkisini kritik zamanlarda göstermiş ve bu alandaki önceliğini genellikle hatırlatmıştır. Doktrinde, 21. Yüzyılda yürütmenin artan ve artması gereken etkinliğiyle ilgili tartışmalar yapılagelmektedir. Bu alana incelememizin kapsamını dağıtmamak için fazla girilmemiş olmakla birlikte denetim dışı ve temel kabuller harici bir yürütme organının istenmediği ancak şartlara göre kamuoyunun her zaman diğer iki erke nazaran daha önde, güçlü/etkin bir yürütme anlayışına yakın olduğu da vurgulanmaktadır. Yürütme organının yasaların uygulanması zeminindeki yetki ve görevi açısından bir şüphe Anayasal sistematik içinde söz konusu olmayıp Başkanın sadakatle ve doğrulukla yasaların uygulanmasında sorumlu olduğu belirtilmiştir. Başkan tarafından alınan kararların diğer bir ifadeyle Anayasada açıkça ifade edilmeyen durumlar için kullanacağı yetkinin de statü olarak yasa seviyesinde olmadığı açıktır.

II. Başkanlık Kararnamesi/Yürütme Emri (Executive Order)

Yürütme emrinin ne olduğunu ve nasıl yapılacağını belirten bir kanun mevcut değildir. 1957 tarihli Temsilciler Meclisi raporunda ise şu şekilde bir tanım yapılmıştır. Yürütme emirleri, idarenin organları tarafından idari faaliyetlerin ne şekilde yapılacağını gösteren yazılı dokümanlara verilen isimdir. Bu tanım doğru olmakla birlikte eksik bir tanımdır. Yürütme emirleriyle ilgili olarak ABD Başkanının idari faaliyetlerle ilgili olarak federal idare organlarına verdiği emirler şeklinde daha kapsamlı bir tanım da yapılmaktadır. Buradaki önemli nokta ise idari faaliyetlerin yürütülmesinde Başkanın istek ve taleplerinin idari organlara bildirilmesi ve faaliyetlerde bunların esas alınması öne çıkmaktadır²¹ . Yürütme emirleri²² yeni yönetimin amaçlarının sembolü olarak kabul edilir. Başkanlar, yürütme emirlerini, Kongrenin onayının ya da reddinin olmadığı alanlarda amaçlarını gerçekleştirmekteki kararlılıklarının bir sembolü olarak kullanırlar. Başkanların kendi siyasi programlarını takip etmek konusunda Kongreyle ters düştükleri, Kongrenin, Başkanın programını yürütmesi için gerekli olan yasaları çıkarmak konusunda engeller çıkardığı zamanlarda Başkanlar yürütme emriyle kendilerine bir alan yaratmış olmaktadırlar. Bunun sıklıkla yaşandığı dönemler ise Kongrenin muhalefet partisi tarafından kontrol edildiği yasama dönemleridir²³ . Yürütme emriyle ilgili ABD Anayasasında bir açıklama ya da hüküm bulunmamaktadır. Bununla birlikte, kanunların Anayasaya uygunluğu denetiminin Yüksek Mahkeme tarafından Anayasada böyle bir yetkiyle donatılmamış olmasına rağmen fiilen yapılması örneğinde olduğu gibi yürütme emirleri de başkanların kullanabileceği bir araç olarak kabul edilmektedir. ABD Anayasası ve hukuk sistemi gibi Başkanlık sisteminin birçok yönü de meşruiyet açısından tarihe ve geleneğe dayanmaktadır. Anayasanın, Başkanın yetkileriyle ilgili kabulleri belirsizdir. Bununla birlikte 2’nci md.’de Başkana verilen ve yukarıda ifade edilen kanunları doğrulukla ve sadakatle uygulama görev ve yetkisi yürütme emrinin dayanağı olarak kabul edilir. Ancak Anayasa diğer yandan yürütmeyi oldukça sınırlandırmıştır. Başkanın yürütme emirlerini kullanması kuvvetler ayrılığı ve fren denge sistemi temelinde oluşan anayasal yapı içinde bir gerginlik kaynağıdır²⁴ .