İdarenin Sorumluluğunda Karine Kavramı,
 Uygulama Alanı ve Yargısal Denetimi

Presumption Concept in Terms of Liability of the State Administration,
 Its Areas of Use and Judicial Control

Emine CİN KARAGÖZ

En genel ve kabul edilen tanımıyla karine, bilinen bir olay ya da olgudan bilinmeyen bir olay ya da olgunun çıkarılmasıdır. Karine, ispat kolaylığı sağlayan bir araç olarak yargılamada hâkime yardımcı bir yöntemdir. Usul hukukunun genel ilkelerinden biri olan hâkimin önüne gelen davaya bakmaktan kaçınamayacağı prensibi gereğince hâkim, davanın taraflarının argümanlarını tam olarak ortaya koyamadığı durumlarda ispatsızlığın sonuçlarını engellemek için karinelerden yararlanmaktadır. Bu durumda idari yargılama usulünde iddia sahibi iddiasını ispatla mükelleftir şeklindeki temel ispat kuralından sapma söz konusu olmakta ve adalet ve hakkaniyet gereği ispat külfeti yer değiştirmektedir.İdarenin hizmet kusuru esasına dayanan sorumluluğunda kabul edilen kusur karinesi, idari yargılamada zarar gören davacının idarenin kusurunu ispatlaması güçlüğünden kurtarmakta, davacı için hukuki korunma sağlayarak adil yargılanma ilkesini gerçekleştirmekte ve zararın tam tazmini ilkesine hizmet etmektedir. Bu çalışmanın konusu, hizmet kusuru esasına dayanan idari sorumlulukta ispat yükü sorununu aşmak için kabul edilen kusur karinesini varlık nedenleri ile birlikte izah etmek, karine kavramının idarenin sorumluluğu alanında yüklendiği işlevi hem Türk hukuku hem de mukayeseli hukuk açısından değerlendirmek ve yargı kararlarına yansımasını ortaya koymaktır. Kusursuz sorumluluk çalışmanın kapsamı dışındadır.

İspat Yükü, Kusur Karinesi, İdarenin Sorumluluğu, Adil Yargılanma İlkesi.

In its broadest and most accepted definition, the presumption is the inference made concerning an unknown event or fact, on the basis of a known event or known fact. Presumption is a method to which judges resort when judging the lawsuit in process as it is a tool offering easiness of evidence. In line with the principle that judges cannot avoid processing a lawsuit assigned to them, which is one of the generally accepted principles of procedural law, judges may resort to presumptions in order to prevent the consequences of lacking evidence in lawsuits wherein the parties of the case fail to prove their arguments duly. In such cases, the burden of proof may be transferred to the other party in order to ensure justice and fairness, which in itself constitute a departure from the fundamental proof obligation bearing the assumption that the party setting forth a claim has to prove the correctness of his/her argument.The presumption of fault which is considered to be under the liability of the state administration for faults in its services releases the Complainant Party claiming damage/loss in administrative lawsuits from the obligation of providing evidence for the fault of the state administration. This presumption also serves to the application of fair trial principle and also the principle of full compensation of damage/loss, by providing the Complainant with legal protection. This article seeks to explain the presumption of fault accepted to overcome the problem caused by burden of proof in respect to the liability of state administration for the faults in its services, along with the reasons for the existence of this presumption, evaluate the function assumed by the presumption of fault under the liability of the state administration in terms of the Turkish law and comparative law and to shed light on its reflection to the judicial decisions. Absolute liability is not under the scope of the paper.

Burden of Proof, Presumption of Fault, Responsibility of Administration, Fair Trial.

Giriş

İdarenin kusurdan doğan sorumluluğuna ilişkin tam yargı davalarında, ortaya çıkan zararın idarenin faaliyetinden kaynaklanıp kaynaklanmadığını ya da idarenin somut olayda kusurunun olup olmadığını ortaya koymak zordur. Günümüzün gelişen teknolojik imkânları ve bu imkânların idare hukukundaki yansımaları, idarenin karmaşık örgütlenme yapısı ve özellikle de bu kapsamdaki teknik bilgi, donanım ve uzmanlık gerektiren alanlarda zarara uğrayan mağdurların idare karşısında güçsüz konumu gibi nedenlerle zarar ile idari faaliyet arasındaki illiyet bağını ortaya koymak güçleşmektedir. Davacının yaşadığı ispat güçlüğünü aşmak için idari yargı hâkimi, yardımcı yöntemlerden yararlanmaktadır. Bunlardan bir tanesi de karinelerdir. Dolayısıyla karine, ispat kolaylığı sağlayan bir araç olarak yargılamada hâkime yardımcı bir yöntemdir. Hukukun genel ilkelerinden biri olan hâkimin önüne gelen davaya bakmaktan kaçınamayacağı prensibi gereğince hâkim, davanın taraflarının argümanlarını tam olarak ortaya koyamadığı durumlarda, bu hususun doğurduğu olumsuz sonuçların engellenmesi için karinelerden yararlanmaktadır. Bu durumda idari yargılama usulünde iddia sahibi iddiasını ispatla mükelleftir, şeklindeki temel ispat kuralından sapma söz konusu olmakta ve adalet ve hakkaniyet gereği ispat külfeti yer değiştirmektedir. Özellikle teknik bilgi ve uzmanlık gerektiren alanlar ispat yükü bağlamında zarara uğrayan davacıya aşırı derecede yük getireceğinden, idarenin aleyhine kusur karinesi geliştirilmiştir.

İdare hukukunda karineler daha çok idarenin sorumluluğu konusunda söz konusu olmaktadır. Bu nedenle idarenin sorumluluğu, karinelerin özellikle tercih edildiği ve somutlaştırıldığı bir alanı oluşturmaktadır¹ . Bunun temel sebeplerinden birisi, idari sorumluluk alanında çarpışan karşıt çıkarları yani kamu yararı ile bireysel yararı bağdaştırmaya çalışmak ve dengelemek adına denge aracı olarak karinelerden yararlanılmasıdır.

I. Kusur Karinesinin Tanımı

Doktrinde yapılan bir tanıma göre kusur karinesi, hâkimin farklı ipuçlarından yola çıkarak kesin olarak bilinmesi imkânsız nitelikteki bir kusurun varlığını ortaya çıkarmaya yönelik mantıksal bir işlemi ifade etmektedir² . Başka bir söyleyişle kusur karinesi, idarenin kusurunun varlığının somut olayda ispatlanmasında ortaya çıkan delil sorununa çözüm bulmak için idari yargı hâkiminin, yakın ve çevre olguların varlığına ilişkin delillere dayanarak idarenin kusurlu olduğunu varsaymasıdır³ . Bu tanımlardan yola çıkarak, idarenin kusurunun varlığının ispatlanmasının gerçekten zor olduğu bazı hallerde, kusurlu olduğu yönünde bir kusur karinesi (presomption de faute) kabul edilerek ispat güçlüğünün aşıldığını belirtmek mümkündür.

İdari yargı tarafından davacı lehine getirilmiş bir kusur karinesi varsa, kusursuz olduğunu ispatlamak davalı idareye aittir⁴ . Bu gibi durumlarda, aksini ispat hakkı saklı kalmak şartıyla idarenin kusurunun varlığı kabul edilmektedir. Bu şartlar içinde idare, somut uyuşmazlıkta kusuru olmadığını ispatlamalıdır. Böylece, idari yargı hâkimi tarafından bazı durumlarda idare aleyhine kusur karineleri getirilerek, idareye kusursuzluğunu ispatlama yükümlülüğü getirilmektedir⁵ .

Kusur karinesi, idari yargı içtihatları ile ortaya konulan fiili bir karinedir. Kavram fiili karine niteliği taşımakla birlikte, idare tarafından aksi ispat edilebilen bir karine niteliği dolayısıyla aynı zamanda adi bir karine olduğunu da belirtmek gerekir. Yine kusur karinesi, yargılamanın tarafları arasındaki eşitsizliği dengeleme aracı olarak, idare karşısında bireyi koruyan bir işlevi yerine getirmektedir. Bu çerçevede söz konusu karine aynı zamanda idari yargılamanın en temel ilkesi olan adil yargılama ilkesine de hizmet etmektedir.

II. Kusur Karinesinin Varlık Nedenleri

İdare hukukunda hizmet kusurunun asli ve birinci derecede sorumluluk niteliği dikkate alındığında idarenin sorumluluğunun irdeleneceği uyuşmazlıklarda öncelikle idarenin hizmet kusurunun varlığının araştırılması, hizmet kusuru yoksa kusursuz sorumluluk ilkelerinin uygulanabilirliğinin değerlendirilmesi gerekmektedir. İdarenin kusura dayanan sorumluluğunun temel şartı, idarenin kusurunun varlığı ve bunun zarar gören tarafından ispatlanmasıdır. Diğer bir ifadeyle, kusurun varlığını ispat yükü zarara uğrayan davacının üzerindedir. Yargılama mantığı açısından düşünüldüğünde, ispat yükünün zarara uğrayan kişinin üzerinde bırakılması, bir taraftan idareye gerçek bir koruma sağlarken; diğer taraftan zarara uğrayana verilecek muhtemel tazminatları da önemli ölçüde kısıtlamaktadır⁶ . Ancak idari yargılama usulündeki ispat yükünün, re’sen araştırma ilkesi çerçevesinde özel hukuktaki kadar ağır olması düşünülemez. Zira idari yargılama usulünde geçerli olan re’sen araştırma ilkesi kusurun ispatını nispeten kolaylaştırmaktadır. İdari yargı hâkimi, davacının iddialarına ilişkin olarak her türlü incelemeyi ve araştırmayı kendiliğinden yapacağından ispat yükünün hafifletildiğinden söz edilebilir. Bu durumda, davacı idarenin kusurunu ispatlayamamış olsa bile, re’sen araştırma ilkesi çerçevesinde idari yargı hâkimi elde ettiği bilgi, belgelere ve delillere dayanarak idarenin kusurlu olduğuna hükmedebilir. Örneğin, sağlık hizmetleri alanında bilirkişilik müessesesinin, özellikle de Adli Tıp Kurumunun raporunun kusurun varlığı yönünden hâkime yön tayin eden kılavuzlar olduğu yadsınamaz bir gerçektir.

Kusur karinesinin ortaya çıkış nedeni, idare karşısında eşit konumda olmayan karşı tarafın, idarenin kusurunun varlığını ve ağırlığını ispatlamakta güçlük çekmesi ve hâkimin, idare ile olan ilişkilerinde vatandaşlar lehine karineler yaratarak uyuşmazlığı çözmek istemesidir⁷ . Diğer bir deyişle, idarenin kusurunun varlığının ispatlanması bağlamında ortaya çıkan delil sorununa çözüm bulmak için idari yargı hâkimi, somut olayda yakın ve çevre olguların varlığına ilişkin delillere dayanarak idarenin kusurlu olduğunu varsaymaktadır⁸ . O halde, idari yargı hâkimi taraflar arasında var olan eşitsizliği kusur karinesi yöntemini kullanarak dengelemeye çalışmaktadır. Bu yönüyle kusur karinesi, idarenin faaliyetinden kaynaklanan zarara uğrayan davacıya hukuki korunma sağlamakta, usul ekonomisine ve adil yargılama ilkesine hizmet etmektedir.

İdarenin kusura dayanan sorumluluğunun temel şartı, idarenin kusurunun varlığı ve bunun zarar gören tarafından ispatlanması olduğundan, zarara uğrayan kişinin içinde bulunduğu ispat güçlüğü düşünüldüğünde, kusur karinesi işlevsellik kazanmaktadır. Zarara uğrayan kişinin içinde bulunduğu ispat güçlüğünü belli noktalarda toplamak mümkündür. İlk olarak, idarenin etkinliğinin konusu ve kapsamının genişlemesi ve bu çerçevede kullanılan teknolojinin ilerlemesi zararı doğuran olay ile idarenin kusuru arasında bağlantı kurulmasını veya kusurun ispatlanmasını güçleştirmektedir. Günümüzde idarenin faaliyet alanı ve kapsamı sürekli olarak genişlemekte ve bu durum kamu hizmetlerinin gelişen teknolojiye bağlı olarak uyarlanmış şekilde görülmesini gerektirmektedir. Gelişen teknoloji ve uygulamalarla birlikte, ortaya çıkan zararın idarenin faaliyetinden kaynaklanıp kaynaklanmadığı ya da idarenin somut olayda kusurunun olup olmadığını ortaya koymak davacı açısından giderek zorlaşmaktadır.

İdarenin örgütlenmesinin karmaşıklaşması da zarara uğrayan kişi bakımından, hem zararı doğuran olay ile idarenin faaliyeti arasında bağlantı kurulmasını hem kusurun ispatlanmasını güçleştirmektedir. İdari teşkilat içerisinde birbirinden kopuk şekilde var olan çok sayıda kamu tüzel kişiliği idari faaliyet yürütmekte ve zarara uğrayan kişi bu karmaşık idari örgütlenme yapısı içerisinde uğramış olduğu zararın idarenin faaliyetinden kaynaklandığını ortaya koymakta zorlanmaktadır. Özellikle zararı doğuran olayın birden çok etkenin bir araya gelmesiyle ortaya çıktığı hallerde, zararlı sonucu doğuran eylemin hangi idareden kaynaklandığının tespiti oldukça güçtür⁹ . Karmaşık idari örgütlenme yapısında idareye tamamen yabancı olan zarara uğrayan kişiden idarenin kusurunu ispatlamasını beklemek, mağdurun zarara katlanması şeklinde bir sonuç ortaya çıkarır ki bu da adalet ve hakkaniyet duygusunu zedelemekle birlikte idari yargılamanın amacına ve mantığına terstir¹⁰ .

Yine idarenin şeffaf bir yapılanmaya sahip olmaması ve genellikle uyuşmazlığa ilişkin bütün bilgileri ve belgeleri elinde bulundurması zarar görenin kusurun varlığını ve illiyet bağını ortaya koymasını güçleştirmektedir. İdari yargılama usulünde geçerli olan re’sen araştırma ilkesi gereğince mahkemelerin lüzum gördükleri evrakın gönderilmesini idareden istemesinin kabul edildiği ve davacının idare karşısında hukuki korunma altına alındığı ileri sürülebilir. Bununla birlikte, uyuşmazlığın çözümünde gerekli bilgileri ve belgeleri mahkemeye tümüyle ibraz etmeyen ya da seçerek ibraz eden idareler karşısında davacının davasında haklılığını ortaya koyması ciddi anlamda zorlaşmaktadır. Uygulamada davalı idareler davacının iddialarına karşı yaptıkları savunmalarda bilgi ve belge saklama yoluna gitmekte, dosyaya sunulan bilgiler ve belgeler ise davacılar tarafından incelenmeden ya da etraflıca değerlendirilmeden karar verilebilmektedir¹¹ . Bu durumda mahkemelerin uygun silahlarla davanın görülmesini sağlamak görevi idari yargıda daha da önem kazanmaktadır.

Son derece teknik bilgi ve uzmanlık gerektiren alanlarda zarar görenlerin bilgi ve tecrübe yönünden eksik olması da, davasında haklı olmuş olsa bile zarar görenleri davayı kaybetme riskiyle karşı karşıya gelmekten kurtaramamaktadır. İdarenin sayısız faaliyetleri arasında öyle faaliyetler bulunmaktadır ki, bunların uyuşmazlık konusu olmaları halinde zarar görenlerce idarenin kusurunun varlığının ispatlanması büyük zorluklar arz etmektedir. Örneğin; bayındırlık hizmetinin yürütülmesi teknik uzmanlık gerektiren bir alan olduğu için, faaliyetten kaynaklanan bir zarar ortaya çıktığında idarenin bu zararı bilgileri ve belgeleri ile ortaya koyması zorunluluğu ortaya çıkmaktadır. İdare burada güçlü olan konumu, teknik bilgileri ve belgeleri elinde bulundurması nedeniyle bu bilgileri ve belgeleri mahkemeye rahatlıkla sunması mümkündür. Yine sağlık hizmetlerinden kaynaklanan bir zarar ortaya çıktığında, örneğin tıbbı uygulama hatalarında davacı, dava dosyasına iddiasını ispat edebilecek nitelikte delil koyamamaktadır. Zira davasında haklılığını ortaya koyabilecek nitelikte bir delil kendisinde mevcut değildir. İdarenin kusurunu ortaya koyabilmek için ortaya konulması gereken tıbbi kayıtlar, tıbbi belgeler ve tıbbi görüntüleme raporları idarenin elindedir¹² . Bu nedenle kusurun ispatının zarar gören davacıya yüklenmesi idari yargının mantığına da uygun düşmemektedir.

İdari yargılama usulünün az masraflı olması nedeniyle de kusur karinesi yöntemi işlevsellik kazanmaktadır. Zira kusurun ispatı için belli durumlarda uzman görüşü gerekmektedir. Örneğin bayındırlık hizmetlerinden kaynaklanan bir zarar ortaya çıktığında bayındırlık faaliyetleri özel ve teknik bilgiye dayanan bir alan olduğundan ve idarenin teknik gerekçeleri çoğu zaman anlaşılmaz olduğundan kusurun ispatı noktasında davacı uzman görüşü¹³ almak zorunda kalabilmektedir. Her ne kadar uzman görüşüne başvurulması davacı açısından ihtiyari bir seçenek olsa da idarenin sayısız faaliyetleri arasında yer alan özellikle teknik bilgi ve uzmanlık gerektiren faaliyetlerden kaynaklanan zararlarda davacı, kusurun ispatı noktasında iddialarını güçlendirmek ve davanın kendi lehine sonuçlanmasına katkıda bulunmak için uzman görüşüne başvurabilir. Bu gibi durumlarda davacı kendi zararından daha çok, zararın idarenin kusurundan kaynaklandığını ispat için dava masrafı yapmak zorunda kalabilecektir. Günümüz hukuk devleti anlayışı ve Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi kararları çerçevesinde bu bakış açısını savunmak mümkün görülmemektedir¹⁴ . Aynı doğrultuda Anayasamızın 141’inci maddesinde yer alan “davaların en az giderle ve mümkün olan süratle sonuçlandırılması yargının görevidir” ifadesi de, idari yargı hâkimine somut uyuşmazlığı en az giderle ve mümkün olan süratle çözme görevi yüklemektedir. Bu bağlamda kusur karinesi yöntemi kabul edilirse, zarar gören kusurun ispatı için bu denli yüklü bir masrafın altına girmeyecek, hukuki korumadan rahatlıkla yararlanabilecektir.

Kusur karinesinin varlık nedenleri arasında uyuşmazlığın esasının çözülmesine yönelik maddi hukuka ilişkin sebepler olduğu kadar şekli hukuka ilişkin sebepler de bulunmaktadır. Hukukta mevcut kuraldan sapma, ancak haklı ve mantıklı sebeplerin mevcut olması halinde mümkündür. Aksi takdirde, mevcut kuraldan sapma olması beklenemez. Haklı ve mantıklı sebeplerin bulunması halinde genel bir hukuk ilkesi haline gelmiş olan iddia sahibinin iddiasını ispat etmekle yükümlü olduğu kuralından¹⁵ sapma olması mümkündür. İdari uyuşmazlıkların niteliği, idari yargılama usulüne hâkim olan ilkeler, taraflar arasında var olan mevcut eşitsizlik ve yansımaları genel kuraldan sapma eğiliminin doğmasına yol açmıştır. Diğer bir ifadeyle, iddia sahibinin iddiasını ispat etmekle yükümlü olması şeklindeki kurala ağırlık verilmesinin zarar görenin aleyhine neticeler doğurması, adalet ve hakkaniyet duygularını rencide etmesi gibi bir durum söz konusu olduğunda ispat külfetinin yer değiştirmesi kabul edilmektedir. Özetle kusur karinesi, iddia sahibi iddiasını ispat etmekle yükümlüdür, şeklindeki genel hukuk ilkesinden sapma oluşturmaktadır. Burada amaç, idari yargıda taraflar arasındaki eşitsizliğin karine yoluyla dengelenmesi ve davacının davasında haklılığını ispatta yaşayacağı zorlukların aşılması yoluyla adaletin tecellisinde gecikmenin önüne geçilmesidir. Zira somut uyuşmazlıkta adaletin geç tecelli etmiş olması adil yargılanma ilkesinin ihlâl edildiği anlamına gelmektedir¹⁶ . Hukukun izlemesi gereken yolu aydınlatacak olan adalet düşüncesine olan inancın ve güvenin toplum nezdinde korunması için, somut uyuşmazlıkta hakkın sahibine bir an önce teslim edilmesi ve uyuşmazlığın taraflarının kısa sürede tatmin edilebilmesi gerekmektedir. Bu anlamda yargılamanın makul süre¹⁷ içerisinde bitirilmesi son derece önemlidir¹⁸ .