Kamu-Özel İşbirliği:
Esasları ve Türkiye Uygulaması

Public-Private Cooperation: Fundamentals and Practice in Turkey

Hasan Tahsin KEÇELİGİL

Kamu hizmeti devlet tarafından, piyasanın işleyiş ilkelerinden/kurallarından belli oranda bağışık kılınarak üstlenilmiş olan, toplumsal ihtiyaçları karşılayacak mal ve hizmet üretimidir. 1980’li yılların sonlarına doğru kamu yönetimi anlayışında önemli bir değişim sürecine girilmiş, hiyerarşik ve bürokratik bir yapıya sahip olan kamu yönetimi, dönemin ekonomik ve sosyal koşullarının da etkisiyle esnek ve piyasa tabanlı bir yöne doğru değişim göstermiştir. Son yıllarda genel bir eğilim olarak kamusal mal ve hizmetler alanında, Kamu Özel İşbirliklerinin (KÖİ) giderek artan oranda yer bulduğu görülmektedir. Ülkeler, ihtiyaçlarına göre çeşitli KÖİ modelleri uygulamaktadırlar. KÖİ, özel sektörün finansmanı sağlayıp, altyapı tesislerini kurmak, bakım ve yönetimini üstlenmek, bir kısım çekirdek ve yan hizmetleri sunmak amacıyla kamuyla girdiği sözleşme temelli ilişkilerdir. KÖİ uygulamaları ile altyapı yatırımlarının ve kamusal hizmetlerin, özel sektörce yapılıp, finanse edilip, işletilmesi ve sözleşmenin sonunda belirli özelliklerle kamu sektörüne devredilmesi söz konusudur. KÖİ modelinin Türkiye’deki tarihçesi ise Avrupa’daki diğer ülkelere göre daha farklı şekilde gelişmiştir. Yaklaşık son 30 yılda, özellikle elektrik üretimi ve dağıtımı, havaalanı, liman ve karayolu alanlarındaki onlarca proje bu model ile hayata geçirilmiştir.

Kamu Özel İşbirliği, Kamu İmtiyazı, Kamu Hizmeti, Yönetişim.

Public service is the production of goods and services that are undertaken by the state to meet the social needs, immune from certain principles of the market’s operating principles. Towards the end of 1980s, a significant change in the concept of public administration has been entered into the process of public administration, which has a hierarchical and bureaucratic structure, has changed to a flexible and market-based direction due to the economic and social conditions of the period. In recent years, as a general tendency, it is observed that Public Private Partnerships (PPP) are increasingly located in the field of public goods and services. Countries apply various PPP models according to their needs. The PPP is a contract-based relationship with the private sector to provide financing for the private sector, to establish infrastructure facilities, to undertake maintenance and management, to provide some core and ancillary services. Infrastructure investments and public services are made, financed and operated by the private sector,, and the contract is eventually transferred to the public sector with certain characteristics. The history of PPP models in Turkey has developed in a different way compared to the other countries in Europe. In the last 30 years, dozens of projects, especially in electricity generation and distribution, health, airport, port and highway areas have been realized with this model.

Public Private Partnership, Public Concession, Public Service, Governance.

Giriş

Kamu hizmeti devlet tarafından, piyasanın işleyiş ilkelerinden/kurallarından belli oranda bağışık kılınarak üstlenilmiş olan, toplumsal ihtiyaçları karşılayacak mal ve hizmet üretimidir.¹ Onar, kamu hizmetini geniş anlamda, “Devlet veya diğer kamu tüzel kişileri tarafından veya bunların gözetim ve denetimleri altında genel ve kollektif gereksinimleri karşılamak ve tatmin etmek, kamu yararını sağlamak için kamuya sunulmuş devamlı ve muntazam faaliyetler” ve dar anlamıyla da “kamu idare veya müesseselerinin kamu hukukuna özgü yöntemler dairesinde ve bu hukuktan doğan yetkilere dayanarak gösterdiği faaliyetler ve yaptığı hizmetler” şeklinde tanımlamıştır.² Ulusoy’a göre ise, “Kamu yararı içermesi ve özel faaliyet olarak gereği gibi sunulmasının mümkün olamaması nedeniyle, yasama organı tarafından özel faaliyetler için söz konusu olamayacak bir ayrıcalıklar ve yükümlülükler rejimine (spesifik hukuki rejim) tabi tutulan ve sorumluluğu ile denetimi son tahlilde bir kamu otoritesi tarafından üstlenilen faaliyet kamu hizmetidir.” şeklinde konu açıklanmıştır.³

1980’li yılların sonlarına doğru kamu yönetimi anlayışında önemli bir değişim sürecine girilmiş, hiyerarşik ve bürokratik bir yapıya sahip olan kamu yönetimi, dönemin ekonomik ve sosyal koşullarının da etkisiyle esnek ve piyasa tabanlı bir yöne doğru değişim göstermiştir. Bu doğrultuda kamu hizmetlerinde, klasik sistemden farklı olarak fiyat tabanlı, bürokratik olmayan, piyasa ve müşteri odaklı bir yapıya doğru geçiş başlamış, hizmet sunumunda verimlilik ve etkinlik kriterleri ön plana çıkmıştır.⁴ Sağlık hizmetleri alanında kapitalist faaliyetlerin genişlemesi ve kapitalist sağlık endüstrisinin kurumsallaşmasında, kamusal sağlık hizmetlerinin örgütsel dönüşümü önemli bir rol oynamaktadır. Bu dönüşümde ön plana çıkan temel mekanizmalar ise; doğrudan özelleştirme, özerkleştirme yoluyla özelleştirme, hastanelerin şirketleşmesi, taşeronlaştırma ve kamu-özel ortaklıklarıdır.⁵ Bu mekanizmaları birleştiren ortak nitelik ise hepsine içkin olan kâr oranlarını artırma ve sermaye birikimi güdüsüdür.⁶ Sözünü ettiğimiz bu yapıda, özel finans girişimi (private finance initiative-PF\), kamu özel ortaklığı (public-private partnership-PPP) ve kamu yararı şirketleri (public interest companies-PlC) kamu hizmetlerinin örgütlenmesi ve finansmanında yeni modeller olarak karşımıza çıkmaktadır.⁷ Kamu-Özel İşbirliği (KÖİ)daha farklı adlarla da anılmaktadır. Bu cümleden olmak üzere, "altyapıya özel katılım" (private participation in infrastructure/PPI); "özel sektör katılımı" (private sector participation/PSP); "özel olarak finanse edilen projeler" (privately financed projects/PFP);. “özel finansman girişimi” (private finance initiative/PFI); "alternatif finansman ve temin" (alternative financing and procurement/AFP); "performans temelli altyapı" (performance based infrastructure) gibi isimler kullanılmaktadır.⁸ Türkçe’de Kamu Özel İşbirliği teriminin İngilizce’de karşılığı “Public Private Partnership” kelimesi ile ifade edilir.⁹ Orijinali “Public Private Partnership” olan terimin açılımını incelediğimizde, “kamu” kelimesi ile yerel kuruluşlar, kamu birimleri, kamuya ait vakıflar veya merkezi hükümet kuruluşları anlaşılmalıdır. “Özel” kelimesi ile özel sektörde hizmet eden şirketler, holdingler anlaşılmalıdır. Terimin Türkçe’ye “ortaklık” ve “işbirliği” gibi iki farklı şekilde tercüme edilebilen son kısmı için, işbirliğinin ortaklığı kapsayan bir yönü olduğu, ortaklık dışında kalan işbirliği yöntemlerinin de bulunabileceği, tarafların birlikte hareket etme iradesini işbirliği kelimesinin karşıladığı düşüncesi ile Kamu Özel İşbirliği teriminin daha uygun bir kullanım olacağı ve bu araştırmada işbirliğinin tercih edileceği belirtilmelidir.¹⁰ Türk Ticaret Kanununun 1531’inci maddesinde; "Bu Kanuna göre "ortaklık", "kollektif ortaklık", "komandit ortaklık", "anonim ortaklık", "sermayesi paylara bölünmüş komandit ortaklık", "limited ortaklık" ve "kooperatif ortaklık" terimleri, sırasıyla "şirket"e, "kollektif şirket"e, "komandit şirket"e, "anonim şirket"e, "sermayesi paylara bölünmüş komandit şirket"e, "limited şirket"e ve "kooperatif şirket"e eş anlamda kanuni terimlerdir ve bu terimler birbirleri yerine kullanılabilir" hükmü yer almakta olup, madde uyarınca ortaklıktan kastedilen şirkettir. Ülkemizde ve yabancı devletlerde kurumsal kamu-özel ortaklıkları (kurumsal ortaklıklar/KKÖO) kurulmaktadır. İşbirliği-ortaklık arasındaki fark kendisini bu noktada gösterir. Kurumsal ortaklıklar, kamu ile özel sektörün bir araya gelerek kendi tüzelkişiliği olan ayrı bir ortaklık (şirket) kurmaları ile vücut bulur. Kamu-özel işbirlikleri ile kurumsal ortaklıklar arasındaki en büyük fark, birincisinde taraflar arasındaki ilişkinin bir sözleşme içerisinde yürütülüyor olmasıdır.¹¹ 21.02.2013 tarih ve 6428 sayılı Sağlık Bakanlığınca Kamu Özel İşbirliği Modeli ile Tesis Yaptırılması, Yenilenmesi ve Hizmet Alınması ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanunun yürürlüğe girmesiyle, söz konusu bu yeni modelin, hem ismi hem usul ve esasları belirlenmiştir.¹²

I. Kamu-Özel İşbirliği Kavramı

Ülkeler, ihtiyaçlarına göre çeşitli PPP modelleri uygulamakta olup, bunlar arasında Yap-İşlet-Devret (YİD-BOT), Yap-İşlet (Yİ-BO) ve Yap-Kirala-Devret (YKD-BRT)modelleri sayılabilir.¹³ PPP, özellikle sermaye örgütlerinin, Avrupa Birliği, OECD-SIGMA, IMF ve Dünya Bankası'nın teşvikleriyle hükümetlerin sıkça başvurduğu bir yöntem, kamu yönetimi ve iktisat yazınının da başlıca gündem maddelerinden biri haline gelmiştir.¹⁴ Avrupa Komisyonu, hazırladığı Yeşil Kitapta tasarı niteliğinde bir PPP tanımı yapmaya çalışmıştır. Buna göre; PPP kamu ile özel sektör arasında altyapı hizmetlerinin finansmanı, yapımı, yenilenmesi, işletilmesi ve bakımı ile hizmetlerin sunulmasına ilişkin olarak gerçekleştirilen bir ortaklık yöntemidir. Bu tür bir ortaklığın kapsamı değişken olmakla birlikte genelde, yatırım ve hizmetlerin finansmanı, tasarlanması, yapımı, işletilmesi ve bakımını içerir.¹⁵

Son yıllarda genel bir eğilim olarak kamusal mal ve hizmetler alanında, Kamu Özel Sektör Ortaklıklarının (KÖSO-Bundan sonra KÖİ olarak adlandırılacaktır) giderek artan oranda yer bulduğu görülmektedir. Liberal rejimler yanında, toplumcu rejimlere sahip ülkeler de bu eğilime ayak uydurmaktadır. Özellikle üçüncü yol olarak bilinen sosyal demokrat rejimler KÖİ’lere neredeyse liberal rejimler kadar sahip çıkmaktadırlar. Dolayısıyla liberalizmin bir aracı olarak ortaya çıkan KÖİ’ler günümüzde hemen her ülkede kamusal mal ve hizmet sunumunda kamu kesimi yanında önemli bir aktör olarak yükselmektedir.¹⁶

KÖİ kavramı farklı anlamlara gelecek şekilde de kullanılmaktadır. Bunlardan ilki, kamu yönetiminde karar alma sürecine özel sektörün, sivil toplum örgütlerinin de dahil edilmesi (yönetişim)¹⁷ ; ikincisi ise kamu hizmetlerinin sunumunda ve finansmanında işe özel sektörün katılımıdır.¹⁸ KÖİ’lere ilişkin en açık tanımlama ABD Genel Muhasebe Ofisi tarafından yapılmıştır. Bu tanıma göre, KÖİ’ler kamu hizmeti sunan bir sistem ya da tesisi kısmen ya da tamamen yenilemek, inşa etmek, işletmek, bakımını sağlamak ve/veya yönetmek için kamu ve özel sektör ortakları arasında oluşturulmuş sözleşmeye dayalı anlaşmadır.¹⁹

Kamu hizmetlerinin işletilmesi konusunda çeşitli usûller (modes de gestion des services publics) söz konusudur. Bu bağlamda; bir kamu hizmeti, bizzat o hizmetten sorumlu olan kamu otoritesince yürütülebileceği gibi, başka bir kamu tüzel kişiliği eliyle ya da sorumlu olan kamu idaresinin yakın gözetim ve denetimi altında özel kişilerce de yürütülebilir. Bu son durumda özel kişinin sorumluluğu saklı kalmak kaydıyla, hizmetin düzenli ve sürekli işletilmesinden ilgili kamu idaresinin sorumluluğu devam eder. Doktrinde kamu hizmetlerinin yürütülme yöntemleri bakımından emanet, müşterek emanet, ruhsat, iltizam, imtiyaz, vekâlet gibi usuller sayılmakta ise depozitif hukukumuz bakımından kamu hizmetlerinin yürütülme yöntemlerinin emanet usulü ve yetkilendirme usulü olarak iki başlık altında toplamak mümkündür.²⁰ Kamu hizmeti alanındaki tüm üretimin devlet (idare) tarafından örgütlenmesi, idarenin sahibi olduğu üretim araçları ve idarenin satın alacağı emek gücü ile gerçekleştirilmesi ve kamuya sunulması olanaklıdır (idare hukukundaki adı emanet yöntemidir). Kamu alımlarında özel girişimcilerin kamu hizmeti alanı karşısında konumları dışsal ve ilişkileri genellikle kısa sürelidir. Kamu alımlarından farklı olarak özel girişimciler, kamu hizmeti alanına girerek bu alandaki mal ve hizmet üretimi imtiyazını almayı da isteyebilirler. İmtiyaz adlandırması yapılmasının nedeni, kamu hizmeti üretiminin siyasal kararla sahip olduğu piyasanın işleyiş kurallarından belli oranda bağışık olma ayrıcalığının, idare tarafından diğer piyasa aktörlerinin aleyhine tek bir girişimciye verilmesidir. Bu durumda kamu hizmetinin asıl sahibi idare, somut üretimde görünmez olur, kullanıcılar bir özel girişimci tarafından üretilen ve kendilerine tarifelendirilmiş biçimde satılan (zorunlu olduğu için gerçek bir alım satım değildir) bir hizmet görürler. Piyasa aktörlerinin kamu hizmeti alanındaki üretimden pay almalarında üçüncü bir durum, üretim sürecini parçalayarak çekirdek (asıl) üretimin idarede bırakıldığı iddiasıyla parçalardaki üretimi özel girişimcilere yaptırmaktır. Bu durumda, özel girişimciler idare tarafından gerçekleştirilen üretimin mekânına yerleşirler (gömülürler), ilişkilerinin kısa süreli olduğu düşünülür ancak yenilenen sözleşmelerle uzun süre kamu hizmeti alanında kalırlar. Kamu hizmeti alanında gerçekleştirilecek üretim için gerekli olan altyapının (genellikle binaların) idarece müteahhidin kiracısı olarak kullanılmak üzere yapım işi ve bu iş karşılığında çekirdek hizmet devlette bırakılarak hizmet parçalarının özel girişimciye yaptırılması dördüncü tipi oluşturmaktadır.²¹ Marx’ın deyişiyle sermaye, her zaman yalnızca gerçekleşmesinin özel koşullarını arar ve söz konusu koşulların yükünü ülkenin gereksinimleri olarak bütün ülkenin üstüne yıkar.²² Kamunun, özel sektör kuruluşları ile işbirliğine gittiği projelerin amacı, kamu hizmetleri için gerekli yatırımları özel fonlar ile gerçekleştirmek ve hizmet sunumunda özel sektörün teknik ve kurumsal becerilerinden istifade etmektir.²³

II. Kamu-Özel İşbirliği Kavramının Doğuşu ve Uygulanma Nedenleri

İkinci Dünya Savaşı’nın yarattığı büyük çöküş ve sömürge imparatorluklarının yıkılışı, devleti ekonomik kalkınma alanında daha aktif roller üstlenmeye zorlamıştır. Yeni sanayileşen ülkelerde Gayrı Safi Yurtiçi Hâsıla içerisinde kamu harcamalarına ayrılan pay 1913 yılında %12 civarında iken, bu oran 1995 yılında %45 seviyesine yükselmiştir. Özellikle 1950’li ve 1960’lı yıllar devlet müdahalesinin altın çağı olmuştur. Bu dönemde devlet, piyasa başarısızlıklarını düzeltmek, ekonomik verimliliği arttırmak, büyüme, makroekonomik istikrar ve sosyal kalkınmayı sağlamak üzere anahtar rolü üstlenmiştir.²⁴ Otuz yıl kadar süren devlet müdahalesinin ardından 1980’li yıllarda ise çarpıcı bir değişim gözlenmiştir.²⁵ 70'li yılların ortalarından itibaren kamu hizmetlerinin örgütlenmesinde tercihler, kapitalizmin krizden çıkış reçetelerine uygun olarak farklılaşmış, devlet başarısızlığı tezinden hareketle birbirini izleyen yeni liberal siyasal politikaların özelleştirme ve düzenleme dışı bırakma gibi uygulama araçları ile devletin hem işlevsel hem de örgütsel sınırları yeniden belirlenmiştir. Yeni liberal dönemin 2000'li yıllara karşılık gelen zaman diliminde devlete biçilen birkaç rol, küçülme ve kamu hizmetlerinin piyasalaşması sonrası yapıda düzenleme-denetleme, özellikle 2008 krizi sonrasında piyasayı rahatlatmaya yönelik kaynak aktarımı şeklinde doğrudan müdahale etme (şirket kurtarmaları, şirket yönetimlerine el koyma, devletleştirme uygulamaları) ve kamu-özel ortaklığı (KÖO) gibi büyük yatırım projeleri ile özel sektöre kârlı alanlarda yatırım olanağı sağlama biçiminde sayılabilir. Devlete biçilen bu rollerin ortak özelliği, küçük ancak "gerektiğinde devlet"i, yani "yapılabilir kılma"yı ve "müdahale"yi temel almasıdır.²⁶

İlgili çevrelerde “kazan-kazan” biçiminde ifade edilen Kamu Özel İşbirliği, kamu hizmetlerinin örgütlenmesinde bütçe kısıtlamalarını aşabilmek için özel finansman desteğinin sağlanması ile özel sektörün işletme kapasitesi ve tekniklerinden yararlanma gibi iki ana ihtiyaca dayandırılır.²⁷ Buna göre özel kesimin uzmanlığının, finansman riskini iyi yönetebilme ve zamanı iyi örgütleme becerisinden (üretim organizasyon becerisinden) geldiği, kamu kesiminin uzmanlığının ise makro ölçekli planlama yapabilme becerisinden geldiği düşünülmektedir. Modelin bu iki avantajı birleştirip toplam maliyetleri azaltacağı öngörülmektedir. Bir diğer önemli özellik ise, proje finansmanının özel kesim tarafından gerçekleştirilmesidir. Bu durum genellikle yanlış biçimde KÖİ modelinin, "kamunun cebinden beş kuruş para çıkmadan yatırımların yapılmasını olanaklı kılan" sihirli bir model olarak sunulmasına neden olmaktadır.²⁸

Kamu-özel işbirlikleri ekonomik altyapı projeleri (enerji, ulaşım, dijital iletişim gibi hizmetlere yönelik tesisler, vb.) için daha uygundur. Bunun üç nedeni vardır. Bunlardan ilki yol, liman, enerji santrali gibi projeler yüksek geri dönüş sağladıkları için özel sektöre cazip gelir, ikinci olarak ekonomik altyapı projelerinde özel sektör tesislerin yapımı yanında işletmesi için de görevlendirilmekte ve özel sektör tesisleri hizmeti en iyi şekilde sunmak amacı doğrultusunda tasarlayabilmektedir. Üçüncü olarak da bu tür hizmetlerin doğrudan doğruya hizmetten yararlananlara sunulması ve ödemelerin onlardan alınabilmesi mümkündür. Sosyal altyapı projelerinde (hastaneler, okullar, hapishaneler, çocuk ve yaşlı bakım merkezleri, vb.) ise örneğin okul veya bir hassenin yapımı ve bakımı işi özel sektöre devredilebilmekle birlikte, İdare sunulacak eğitim ve sağlık hizmetlerini kendisi yürütmek istemekte ve idarece sunulan bu tür hizmetlerin fiyatlandırılması olağan karşılanmadığından özel sektör bu tür projelere daha az ilgi göstermektedir.²⁹

KÖİ’lerin temel felsefesi Arthur Schopenhauer’in gözlemlerine dayalı olarak“kirpi problemi” diye bilinen olguya dayandırılarak izah edilebilir. Schopenhauer’in gözlemleri Ruth Hubbart ve Gilles Paquet tarafından KÖİ’lerle ilişkilendirilmiştir. Buna göre soğuk kış günlerinde çok sayıda kirpi ısınmak amacıyla sıkıca birbirlerine sokulurlar. Bununla birlikte bir süre sonra kirpilerin dikenleri birbirine batmaya başlar. Bu yüzden kirpiler birbirlerinden uzaklaşmaya başlarlar. Fakat soğuk onları tekrar bir araya getirir. Kirpilerin soğuk karşısındaki makul çözümleri birbirlerine güvenilir mesafede kalarak yakınlaşmaktır. KÖİ’ler, sorunların çözümünde Kirpi Problemine benzer çelişkiler yaratabilirler. KÖİ’lerın en iyi kullanımı kirpilerin çözümündeki gibi en fazla sıcaklık/en az iğne batırma oranını sağlayacak şartlarla gerçekleştirilebilir.³⁰

Neoliberal siyasetin teorisyenleri olan Friedrich A. Von Hayek ve M. Friedman, sosyal devletin krizini temelde iki nedenle açıklamaktadır. Bunlardan birincisi, işçi hareketlerinin artması, sendikal hareketlerin aşırı güçlenmesi ve bundan dolayı özel sermayenin yatırım yapmamasıdır. İkincisi, müdahaleci ve korumacı devletin yüksek oranlı vergiler ve harcamalarla kaynakları israf etmesi ve hantal bir yapı sergilemiş olmasıdır. Bu yüzden liberaller, bütün sorunların kökünde devletin müdahaleci ve korumacı yönünü görmüşlerdir.³¹ Kapitalizmi 1960’ların sonuna doğru başlayan son aşırı birikim krizinden çıkartabilmek için ilk denemesi 1973’de Şili’de yapılıp 1978-1980 Deng-Volcker-Reagen-Thatcher devrimiyle dünyada uygulamaya koyan ve adına “neoliberalizasyon” da denen restorasyon programı, Türkiye’ye Turgut Özal marifetiyle alınan 24 Ocak 1980 Kararlarıyla geldi. Neoliberalizasyon programının üç temel direği şunlardır: