Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin 15. Maddesi Çerçevesinde Türkiye’deki Son Olağanüstü Hal İlanı*

The State of Emergency Measures in Turkey With Regard to the Article 15 of the European Convention on Human Rights (ECHR)

Mehmet Hanifi BAYRAM

15 Temmuz 2016 tarihli başarısız askeri darbe ardından, Türkiye’de Bakanlar Kurulu 20 Temmuz 2016 tarihinde 90 gün süreyle ülke genelinde olağanüstü hal (OHAL) ilan etmiştir. 21 Temmuz 2016 tarihinde Türkiye yetkili makamları, Avrupa Konseyi Genel Sekreteri’ne, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin (AİHS) 15. maddesi uyarınca derogasyon (olağanüstü hallerde yükümlülükleri askıya alma) hakkını kullandığını bildirmiştir. OHAL, Bakanlar Kurulu Kararı ile bugüne kadar yedi kez, üç ay süreyle uzatılmış ve Avrupa Konseyi Genel Sekreteri’ne gerekli bildirimler yapılmıştır. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin OHAL dönemlerinde belirli hakların askıya alınmasına olanak sağlaması şüphesiz çok önemlidir. Ancak, AİHS’in 15. maddesi, bu mekanizmanın kötüye kullanılmaması için, taraf devletlere, istisnai koşullarda, Sözleşme kapsamındaki yükümlülüklerini geçici, kısıtlı ve denetimli bir şekilde askıya alma imkânı sunmaktadır. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM), olağanüstü hallere ilişkin Türkiye için de geçerli olabilecek ihtiyatlı bir içtihat ortaya koymuştur. AİHS’in 15. maddesi kapsamında yükümlülüklerinin askıya alınmasına ilişkin Mahkeme, üç koşul ileri sürmekteyse de bu çalışmada sadece bildirimde bulunma yükümlülüğü ile olağanüstü hal yoluna başvurunun gerekçelendirilmesi konuları ele alınacaktır. AİHS normları ve AİHM’in içtihadı incelendiğinde, bu iki koşul açısından Türkiye’nin AİHS’in çizdiği hukuki çerçeveye uyduğu görülmektedir.

AİHS, Olağanüstü Hal, Askeri Darbe, Temel Haklar, Türkiye, Tedbirler.

Following the failed military coup on 15 July 2016, the Council of Ministers declared a nationwide state of emergency on July 20, 2016 for 90 days. After this decision, the state of emergency was extended seven times, for a period of three months by the decision of the Council of Ministers and the necessary notification was made to the Secretary General of the Council of Europe. As a State Party to the ECHR, Turkey has notified the Council of Europe that it has taken the Standing of the ECHR in accordance with article 15. However, in order to avoid abuse of this right recognized in the State, article 15 (derogation in time of emergency) of the European Convention on Human Rights (ECHR) affords to the governments of the States parties, in exceptional circumstances, the possibility of derogating, in a temporary, limited and supervised manner, from their obligation to secure certain rights and freedoms under the Convention. European Court of Human Rights (ECHR) produced a vigilant jurisprudence for state of emergency that could apply to Turkey. Although the Court has proposed three conditions for the suspension of its obligations under article 15 of the ECHR, in this work it will be dealt with justifying the application of a state of emergency with the obligation to give notice. When the ECHR norms and the Court’s case law were examined, it reveals that these two conditions in Turkey comply with the terms of the legal framework drawn by the Convention.

The State of Emergency, Turkey, The European Convention on Human Rights, Military Coup d’Etat, Derogation.

1. GİRİŞ

15 Temmuz 2016 tarihli başarısız askeri darbe¹ ardından, Türkiye’de Bakanlar Kurulu² 20 Temmuz 2016 tarihinde 90 gün süreyle ülke genelinde olağanüstü hal (OHAL) ilan etmiştir. 21 Temmuz 2016 tarihinde Türkiye yetkili makamları, Avrupa Konseyi Genel Sekreteri’ne, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin³ (AİHS) 15. maddesi⁴ uyarınca derogasyon (olağanüstü hallerde yükümlülükleri askıya alma) hakkını kullandığını bildirmiştir⁵ . OHAL, Bakanlar Kurulu Kararı ile yedi kez üç ay süreyle uzatılıp, Avrupa Konseyi Genel Sekreteri’ne gerekli bildirimler yapılmıştır (OHAL en son 19 Nisan 2018 tarihinde uzatılmıştır).

Bireylerin temel hak ve özgürlüklerini devlet kurumlarının olası ölçüsüz müdahalelerine karşı koruyan AİHS, OHAL için bir hukuki çerçeve getirmektedir. AİHS sisteminin rolü, “anayasal hakların daha kırılgan ve hassas olduğu özellikle OHAL döneminde çok daha önemli olmaktadır”⁶ . AİHS, OHAL dönemlerinde belirli hakların askıya alınmasına olanak sağlaması şüphesiz çok önemlidir. Ancak, AİHS’in 15. maddesi, bu mekanizmanın kötüye kullanılmaması için, taraf devletlere, istisnai koşullarda, Sözleşme kapsamındaki yükümlülüklerini geçici, kısıtlı ve denetimli bir şekilde askıya alma imkânı sunmaktadır⁷ . AİHS’in 15. maddesi şu önemli sınırlamalara da yer vermektedir⁸ : “Devletin uluslararası hukuktan doğan başka yükümlülüklerine ters düşmeme”, “durumun gerektirdiği ölçüde, yükümlülüklere aykırı tedbirler alma” ve “belirli haklar, yükümlülüklere aykırı tedbir almama”⁹ .

Birleşik Krallık'ın talebi üzerine Sözleşme’ye konulan bu derogasyon hükmünün amacı, katılan devlete silahlı çatışmalar veya ulusun varlığını tehdit eden bir tehlike durumunda demokratik toplumu ve hukukun üstünlüğünü savunma imkânı sağlamaktır. Bu istisnai koşullar, devlete, olağanüstü hal gibi bir kriz rejiminde, insan haklarını ve temel özgürlükleri istisnai bir şekilde sınırlayarak onları koruma imkanı¹⁰ sağlamaktadır¹¹ .

Yasal bir rejim olarak olağanüstü hal, devletin adeta gergin bir ip üstünde yürümesine imkan sağlamaktadır. Ancak, bu dönemde özgürlüklerdeki aşırı kısıtlamalar, demokratik toplumu anti-demokratik rejimlerin durumuna düşürebilir. Bu tür bir geçişten kaçınmak için, olağanüstü halin ilanı, uygulanması ve sonlandırması, ulusal makamlar ve uluslarüstü otoriteler tarafından dikkatlice denetlenmesi gerekir¹² .

Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi, olağanüstü hallere ilişkin Türkiye için de geçerli olabilecek ihtiyatlı bir içtihat ortaya koymuştur. 15. maddenin günümüze kadar gerçekleşen yürürlüğe konulma pratiği, bu hükmün kapsamını AİHS sistemi açısından ortaya koymaya elverişlidir. Geçmişte, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’ne taraf sekiz Devlet (Arnavutluk, Ermenistan, Fransa, Gürcistan, Yunanistan, İrlanda, Türkiye ve Birleşik Krallık) yükümlülüklerini askıya alınması yönünde bildirimde bulunmuşlardır¹³ . Bu bağlamda, Ukrayna, 5 Haziran 2015 tarihinde Avrupa Konseyi Genel Sekreterine, ülkedeki acil durum nedeniyle Ukrayna yetkili makamlarının Sözleşme’nin 3. maddesinde öngörülen belirli hakları askıya almak amacıyla Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin 15. maddesini uygulamaya karar verdiklerini bildirmiştir. Fransa, 24 Kasım 2015 tarihinde Avrupa Konseyi Genel Sekreterine, Paris’te meydana gelen geniş çaplı terör saldırılarının ardından alınan ve Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’yle güvence altına alınan belirli hakların askıya alınmasını da kapsayan birtakım acil durum tedbiri hakkında bilgi vermiştir¹⁴ .

Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin 15. maddesi kapsamında yükümlülüklerinin askıya alınmasına ilişkin Mahkeme, üç koşul ileri sürmektedir: 1- Olağanüstü hal yoluna başvurunun gerekçelendirilmesi, 2- Olağanüstü hal kapsamında kabul edilen tedbirlerin gerekliliği ve orantılı olması, 3- Yükümlülükleri askıya alma tedbirlerin resmi olarak bildirilme ve alınan tedbirlerin gerekçelerini ve tedbirlerin uygulanmasının sona erme tarihini belirtilme. Türkiye’deki son OHAL ilanı, konunun genişliği nedeniyle 15. maddenin sadece iki koşulu açısından değerlendirilecektir: Bildirimde bulunma yükümlülüğü ve OHAL yoluna başvurunun gerekçelendirilmesi. Bu iki koşulun AİHS’in çizdiği hukuki çerçeveye uygunluğu, AİHS normları ve AİHM’in içtihadı dikkate alınarak incelenecektir.

2. YÜKÜMLÜLÜKLERİ ASKIYA ALMA TEDBİRİNİ RESMİ OLARAK BİLDİRME

Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin 15. maddesinin 3. fıkrası bu maddenin yürürlüğe konulma usulüne ilişkin koşulları düzenlemektedir. Buna göre, yükümlülüklerini askıya alma hakkını kullanmak isteyen ilgili devletin “alınan tedbirler ve bunları gerektiren nedenler hakkında Avrupa Konseyi Genel Sekreteri’ne tam bilgi” vermesi gerekir. Görüldüğü gibi, bu resmi bildirimde, alınan tedbirlere, alınan tedbirlerin gerekçelerine ve tedbirlerin uygulanmasının sona ereceği tarihe yer vermektedir. Kısaca, Sözleşme’nin normal uygulanma koşullarına dönüş tarihi belli olmalıdır. Belirtildiği üzere, usule ilişkin olan bu bildirim, 15. maddenin uygulanmasının bir önkoşulu olduğuna dikkat edilmesi gerekir.

AİHM’in değişik ülke uygulamaları için verdiği kararlara göz atarsak: Lawless kararında Mahkeme, OHAL ilanına ilişkin bildirimin ilgili devlet tarafından makul bir sürede yapılması gerektiği belirtmiştir (Lawless kararı, par. 47). Bu bildirimin ulusal düzeyde yapılış şekline ilişkin ise Mahkeme, bir değerlendirme yapmamaktadır. Ancak, OHAL ilanının resmi ve aleni yapılmasını önemsemektedir. Brannigan ve McBride/Birleşik Krallık davasında Mahkeme, “İçişleri Bakanının 22 Aralık 1988 tarihinde Avam Kamarasına yapmış olduğu beyanın resmi nitelikte olduğunu ve Hükümetin yükümlülüklere aykırı tedbirlerin alınmasına ilişkin gerekçelerini aleni olarak belirttiğini ve dolayısıyla resmi bir bildiri niteliğinde olduğunu değerlendirmiştir” (Brannigan ve McBride/Birleşik Krallık davası, par. 73).

Bildirimin yapılmaması durumunda Mahkeme, hak ihlallerine ilişkin normal denetimini yapmaktadır. Brogan ve Diğerleri/Birleşik Krallık davasında Mahkeme, yükümlülüklerin askıya almaya yönelik bildiriminin geri çekildiğini değerlendirerek, mevcut yargılamalarda, Kuzey İrlanda’daki bir terörist kampanyası nedeniyle, Birleşik Krallığın Sözleşme kapsamındaki yükümlülüklerinden herhangi birinin askıya alınmasının Sözleşme’nin 15. maddesi uyarınca izin verilebilir olup olmadığı konusunda bir değerlendirme yapmaya gerek olmadığını belirtmiştir (Brogan ve Diğerleri/Birleşik Krallık davası, par. 48).

Ayrıca Avrupa Konseyi Genel Sekreterine bildirimde bulunan devletin, alınan tedbirler ve öne sürülen gerekçeler hakkında bilgi sunması gerekmektedir. Sakık ve Diğerleri/Türkiye davasında Türk Hükümeti, aldığı tedbirin, derogasyonun uygulanması açısından bir engel oluşturmadığını ileri sürmüştür. Hükümet’e göre, “Davadaki olaylar, olağanüstü hal ilan edilmiş bulunan Türkiye’nin Güneydoğu bölgesi sınırları içinden yönlendirilen terörist mücadelenin uzantısı niteliğindedir. Terör tehdidi Türkiye’nin ülkesinin herhangi özel bir bölgesiyle sınırlı değildir”¹⁵ . Bu davada Mahkeme, “söz konusu derogasyonu yer bakımından kapsamını değerlendirirken, bunun etkisini Türkiye’nin sınırlama bildiriminde açıkça belirtilmeyen bir bölgesine teşmil etmesi durumunda, Sözleşme’nin 15. maddesinin konu ve amacına aykırı davranmış olacağını” belirtmiştir. Mahkeme, “Bu nedenle söz konusu sınırlamanın dava konusu olaylara uygulanması, yer bakımından, mümkün değildir. Sonuç olarak, bu sınırlamanın 15. maddenin gereklerine uygun olup olmadığına karar vermeye yer yoktur.”¹⁶ demiştir.

Türkiye, 21 Temmuz 2016 tarihinde Avrupa Konseyi Genel Sekreterine, darbe girişimi sonrasında ilan edilen olağanüstü hal uygulaması çerçevesinde, Türkiye’de AİHS’in askıya alındığına dair bildirimde bulunmuştur¹⁷ . Türkiye, 28 Ocak 1987 tarihinde yaptığı bildirimden farklı olarak, bu bildirimde 15. maddeye ilişkin çekincelere yer vermemiştir¹⁸ .

Son olarak Mehmet Altan ve Şahin Alpay kararlarında¹⁹ Mahkeme, Türkiye tarafından derogasyon bildiriminin yapıldığına dikkat çekmiştir. Bu bildirimde, askeri darbe girişimi sonucu meydana gelen ağır tehlikelerle, ulusun hayatına yöneltilen tehdidin üstesinden gelmek amacıyla, olağanüstü hal ilan edildiği açıklanmış; ancak, Sözleşme’nin hangi maddelerinin bir derogasyon konusunu oluşturduğunu açıkça belirtmemiştir. Bunun yerine, “alınan önlemlerin Sözleşme kapsamındaki yükümlülüklerden derogasyon gerektirebileceği” vurgulanmıştır. Mahkeme ayrıca, taraflardan hiçbirinin, Türkiye tarafından istisna bildiriminin Sözleşme’nin 15. maddesinin 3. fıkrasında belirtilen yasal koşulları yerine getirdiğine ilişkin bir itirazı olmadığını gözlemlemiştir. Bu bağlamda Mahkeme, Türkiye’nin, 15. maddenin 3. fıkrasında düzenlenen usul koşullarına uyduğunu kabul etmiştir (Mehmet Altan Kararı, par. 89).

Yukarıda anlatılanların ışığında, Türkiye Cumhuriyeti’nin son olağanüstü hale ilişkin bildirimlerinin bu konudaki AİHS’in usul kurallarıyla uyumlu olduğu söylenebilir²⁰ .

3. OLAĞANÜSTÜ HAL YOLUNA BAŞVURUNUN GEREKÇELENDİRİLMESİ

OHAL ilanı istisnai bir durum olduğundan ancak ilan edilmesi yönünde bir zorunluluk olduğu zaman bu yola başvurulması gerekir²¹ . Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin 15. maddesi göre, taraf devletler, yalnızca savaş zamanında veya ulusun varlığını tehdit eden başka bir genel tehlike halinde Sözleşme’de öngörülen yükümlülükleri askıya alma hakkına başvurulabilir. Bu maddenin yürürlüğe konulmasına ilişkin maddi koşullara Mahkeme, Lawless/İrlanda (no. 3) kararında değinmiştir. Mahkeme, “savaş zamanında veya ulusun varlığını tehdit eden başka bir genel tehlike halinde” ifadesinin asıl ve alışılagelmiş anlamının yeterince net olduğunu değerlendirmiştir. Mahkemeye göre bu tür ifadeler, “tüm nüfusu etkileyen ve devleti oluşturan toplumun yaşam düzenine karşı bir tehdit teşkil eden bir kriz veya istisnai ve yakın tehlike durumlarını” belirtmektedir (par. 28). İçtihat bu maddi koşulu genel bir şekilde yorumlamış; yapılan bildirimlerde derogasyon hakkına gerekçe olabilecek “kriz veya istisnai ve yakın tehlike durumlarını” açık bir şekilde tespit etmeye çalışmıştır.

Savaş, nispeten açık ve tanımlaması kolay bir kavram olarak derogasyon hakkını kullanmaya daha uygun olsa da Mahkeme içtihadına konu olmamıştır.

Mahkeme, önemli terör olaylarına dayanan derogasyon gerekçelerini değerlendirirken, terör saldırılarının boyut ve etkileri bakımından bir “genel tehlike” durumunu vurgulamıştır. Bununla birlikte Komisyon, askeri cuntanın (Yunanistan’daki 1967 Albaylar cuntası) gücü ele geçirmesini ulusun varlığını tehdit eden bir “genel tehlike” olarak kabul etmemiş ve 15. maddenin uygulanabilmesi için gerekli koşulların oluşmadığını belirtmiştir. Türkiye’deki askeri darbe girişimini ise Mahkeme, ulusun varlığını tehdit eden bir “genel tehlike” olarak kabul etmiştir²² .