Avrupa Konseyi İnsan Hakları Komiseri ve Türkiye’ye 
İlişkin Yazılı Görüşleri Hakkında Bir Kaç Not

The Council of Europe Commissioner for Human Rights and Written Comments About Turkey

Egemen ESEN

Avrupa Konseyi İnsan Hakları Komiseri, İnsan Hakları Avrupa Sözleşmesi’nin 36. maddesinin 3. fıkrası ile tüm davalara yazılı görüş sunma ve duruşmalara katılma yetkisine sahip olmuştur. Bu çerçevede Türkiye’ye karşı bireysel başvurularda üç ayrı yazılı görüş sunmuştur. Bunlar; terörle mücadele operasyonları, tutuklu gazeteciler ve tutuklu milletvekillerine ilişkin yazılı görüşlerdir. Bu çalışma kapsamında, Komiser’in İnsan Hakları Avrupa Mahkemesi ile ilişkisi ve Türkiye’ye ilişkin yazılı görüşleri değerlendirilmektedir.

Avrupa Konseyi İnsan Hakları Komiseri, İfade Özgürlüğü, Basın Özgürlüğü, İnsan Hakları Komiserinin Yazılı Görüşleri, İnsan Hakları Avrupa Mahkemesi.

The Council of Europe Commissioner for Human Rights has mandate for submitting written comments and taking part in hearings in all cases under article 36, paragraph 3 of the European Convention on Human Rights. In this context, the Commissioner has submitted three separate written comments to individual applications against Turkey concerning counterterrorism operations, arrested journalist and arrested deputy in Turkey. It has been evaluated that the relationship between the European Court of Human Rights and the Commissioner and also the Commissioner’s written comments about Turkey.

The Council of Europe Commissioner for Human Rights, Freedom of Expression, Freedom of Press, Written Comments of the Commissioner, The European Court of Human Rights.

Giriş

Avrupa Konseyi, İkinci Dünya Savaşı’nın ardından kurulan bölgesel bir örgüttür. Konsey’in kurucu belgesi olan Avrupa Konseyi Statüsü, 05.05.1949 tarihinde Londra’nın St. James Sarayı’nda imzalanmış, 03.08.1949 tarihinde yürürlüğe girmiştir¹. Başlangıçta on üye ülke mevcut iken² ; Türkiye kendisine yapılan çağrı üzerine, Avrupa Konseyi’ne kuruluş aşamasında üye olmuştur³ . Bir Avrupa Konseyi organı ve bölgesel insan hakları denetim mekanizması olarak İnsan Hakları Avrupa Mahkemesi (İHAM) de İnsan Hakları Avrupa Sözleşmesi (İHAS) ve Ek Protokollerde tanınan hak ve özgürlüklerin ihlal edilip edilmediğinin değerlendirmesini yapmaktadır. Avrupa Konseyi Statüsü’nde belirtilen amaçların teminini sağlamak üzere kurulmuş olan İHAM; taraf devletlerin “hukukun üstünlüğü prensibini ve yasal yetkisi altında bulunan her şahsın insan haklarından ve temel özgürlüklerden yararlanma prensibini” sağlamasında bir araç olarak vak’a üzerinden denetim gerçekleştirmektedir⁴ . Bu denetim aracılığıyla ortak bir insan hakları anlayışı geliştirmek hedefiyle Türkiye, 1950 yılında İHAS’ı imzalanmış ve 1954 yılında da Sözleşme’ye taraf olmuştur⁵ . 1987 yılından itibaren geçerli olmak üzere bireysel başvuruyu kabul etmiş; 1990 yılından itibaren geçerli olmak üzere de zorunlu yargı yetkisini tanımıştır⁶ .

Taraf Devletler, İHAS’ın Başlangıç hükümleri ve 1. maddesi uyarınca, Sözleşme’de tanınan hak ve özgürlüklere saygı göstermekle yükümlüdürler. Bunun yanı sıra, İHAS’ın 19. maddesi ile de bir denetim mekanizması öngörülmüştür⁷ . Belirtmek gerekir ki İHAM, norm denetimi veya yerindelik denetimi yapan, kararı bozma veya değiştirme yetkisine sahip bir temyiz mahkemesi değildir⁸ . İHAS ve İçtüzük hükümleri çerçevesinde denetim yapan İHAM, Avrupa Konseyi’nin organlarıyla etkileşim içindedir ve diğer organların raporlarından, tavsiye kararlarından yararlanmaktadır⁹ . Nitekim İHAS 14. Ek Protokol’ün yürürlüğe girmesiyle, Sözleşme’nin 36. maddesinin 3. fıkrasına, Avrupa Konseyi İnsan Hakları Komiseri’nin Daire veya Büyük Daire önündeki davalarda yazılı görüş sunma ve duruşmalara katılma yetkisinin; kısaca davalara müdahil olma yetkisinin eklenmesiyle, İnsan Hakları Komiseri’nin konumu ve etkisi güçlenmiştir. 14. Ek Protokol öncesinde Bakanlar Komitesi kararına dayanarak, ülke ziyaretlerine ilişkin raporlar ve tematik raporlar düzenleme yetkisine sahip olan, Avrupa Konseyi İnsan Hakları Komiseri’nin Avrupa Konseyi içerisindeki bu yeni konumu, sunduğu yazılı görüşlerin niteliği ve sonuçları ile Komiser’in son dönemde Türkiye’ye ilişkin artan ilgisi çalışmanın kapsamını oluşturmaktadır. Bu amaçla çalışmanın birinci bölümünde, Avrupa Konseyi organları ve bu organların faaliyetlerinin İHAM kararlarına etkisi; ikinci bölümünde Avrupa Konseyi İnsan Hakları Komiseri’nin Avrupa Konseyi içerisindeki konumu, faaliyetleri, kuruluşu ve yetkileri incelenecek; üçüncü bölümünde ise Türkiye’ye karşı davalarda Komiser’in müdahilliği ve sunduğu yazılı görüşleri incelenecek ve çalışmaya değerlendirmelerimizi içeren bir sonuç bölümüyle son verilecektir.

I. Avrupa Konseyi’nin Organik Şeması ve İnsan Hakları Avrupa Mahkemesi

Avrupa Konseyi’nin organları Bakanlar Komitesi ve Parlamenterler Meclisi’dir. Her iki organa da Avrupa Konseyi Genel Sekreterliği hizmet verir¹⁰ . Avrupa Konseyi Statüsü ile kurulan bu organların işleyişinden kısaca söz etmek gerekir. Öncelikle, Bakanlar Komitesi ile Parlamenterler Meclisi’nin aldığı kararlar tavsiye niteliğindedir. Bakanlar Komitesi, üye devletlerin dışişleri bakanlarından oluşur. Başlıca görevleri; Konsey’in amaçları doğrultusunda üye devletlerce izlenecek ortak politikaların belirlenmesi ve bunların izlenmesi, Konsey’in amaçlarının gerçekleştirilmesi için uluslararası andlaşmalar hazırlamak ve andlaşmaların onaylanmasını özendirmek, yürürlüğe konulmuş olan sözleşmelerin uygulanmasını izlemek ve gereken önlemleri almak, belirli konularda üye devletlere yönelik tavsiye kararları almak, Konsey’in örgütlenmesine ve iç düzenine ilişkin kararlar almak, mali ve idari düzenlemeler yapmak biçiminde özetlenebilir¹¹ .

Parlamenterler Meclisi ise genel karar ve görüşme organıdır. Konsey’in amaçlarına ilişkin her konu Parlamenterler Meclisi’nde görüşülebilir. Bakanlar Komitesi tarafından karara bağlanmak istenen konular da gündeme girer. Parlamenterler Meclisi’nin çalışmalarda yardımcı olmak üzere bir Daimi Komisyonu; ayrıca konulara göre değişen çok sayıda Komisyonları bulunmaktadır. Her Komisyonun da seçimle iş başına gelen bir başkan ve üç başkan yardımcısı bulunmaktadır¹² .

Bakanlar Komitesi ve Parlamenterler Meclisi’nin yanında Konsey Statüsü tarafından kurulan bir diğer organ da Avrupa Konseyi Genel Sekreterliği’dir. Genel Sekreter ve Yardımcısı, Bakanlar Komitesi’nin önerisi üzerine Parlamenterler Meclisi tarafından atanır. Konsey bünyesinde yapılacak çalışmaların yürütülmesinden sorumlu olan Genel Sekreter, aynı zamanda tevdi makamıdır. Sözleşmelerin bozma bildirimleri ya da yürürlüğe giriş bildirimleri Genel Sekretere yapılır.

Avrupa Konseyi Statüsü ile kurulan organlar siyasi denetim mekanizmalarına sahiptirler. Ancak, Avrupa Konseyi’nin amaçlarını gerçekleştirmek üzere Konsey Statüsü’nde yazılı organlar dışında başka organlar ve denetim mekanizmaları kurulabilir. Avrupa Konseyi Statüsü ile kurulan organların faaliyetleri sonucunda bir uluslararası andlaşma hazırlanabilir, yeni bir denetim mekanizması öngörülebilir. İHAM da Avrupa Konseyi Statü ile kurulan organların faaliyeti sonucu hazırlanan İHAS’ın kurumsallaştırdığı bir denetim mekanizmasıdır. İHAM’ın bir denetim organı olarak, kaynağını bizzat İHAS’dan almış olması, Avrupa Konseyi organlarından bağımsız olarak çalışmasını sağlar¹³ . Bu bağımsızlıktan kast edilen İHAM’ın, Avrupa Konseyi’nin diğer organlarıyla işbirliği ve destekten uzak bir şekilde denetim yapması değildir. Yargıçların seçimi açısından Parlamenterler Meclisi’nin sahip olduğu yetki¹⁴ ; kararların infazı açısından Bakanlar Komitesi’nin sahip olduğu yetki¹⁵ ve Genel Sekreter’in Sözleşme’nin hükümlerinin fiilen uygulanmasının iç hukukta nasıl sağlandığı hususunda açıklama isteme yetkisi¹⁶ göstermektedir ki Avrupa Konseyi’nin doğrudan Konsey Statüsü ile kurulmuş olan organları ile İHAM, bir bütün içerisinde ve Konsey Statüsü’nde belirtilen amaçları sağlamak üzere birlikte hareket etmektedirler.

Bağlayıcı yargısal kararlar veren İHAM, bağımsız kimliğe sahip bir denetim mekanizması olsa da İHAS’ta belirtilen amaçlar ile Avrupa Konseyi Statüsü’nde belirtilen amaçlar benzerlik taşır. Bu durum İHAS ve Avrupa Konseyi Statüsü’nün amaçlarının kesişmesinden kaynaklanır. Avrupa Konseyi’nin amacı; Konsey Statüsü’nün Başlangıcı’nda ve 1. maddesi’nde belirtildiği gibi, ortak ilkeleri korumak ve gerçekleştirmek, ekonomik ve sosyal ilerlemeyi gerçekleştirmek üzere üyeler arasında daha güçlü bir birliğe ulaşmaktır. Amacın gerçekleşmesi için ortak ilgi konusu olan sorunlar görüşülecek; ekonomik, sosyal, bilimsel, hukuksal, yönetsel konularla, insan haklarının korunması ve daha ileri düzeyde gerçekleşmesi konusunda sözleşmeler ve ortak eylemler, Konsey organları eliyle izlenecektir.

İHAS’ın amacına gelince, Başlangıç metninde Avrupa Konseyi’nin amacına atıf yapılmış ve Konsey üyeleri arasında daha sıkı bir birlik oluşturmanın yolu olarak “insan hakları ile temel özgürlüklerin korunması ve geliştirilmesi” gösterilmiştir. Bununla beraber, İHAS’da yer alan haklar bakımından, “siyasal gelenekler, idealler, özgürlüklere saygı ve hukukun üstünlüğü konularında ortak bir mirası paylaşan Avrupa devletleri” ortak bir güvence mekanizması oluşturmuşlardır. Ancak Mahkeme’nin vak’a üzerinden gerçekleştirdiği denetim ve ulusal kimliklerinden sıyrılan bağımsız yargıçlardan oluşması dikkate alındığında; İHAM’ın Avrupa Konseyi organlarıyla ortak bir amaca yönelik olarak işbirliği içinde çalıştığı; fakat kaynağını Avrupa Konseyi Statüsü’nden alan organlardan bağımsız bir yargısal denetim mekanizması niteliği taşıdığı vurgulanmalıdır¹⁷ .

Avrupa Konseyi Statüsü’nde belirtilen amaçları gerçekleştirmek üzere Konsey içerisinde teşkilatlanmış; fakat Statü’nün 10. maddesi’nde belirtilen organlar dışında, Avrupa Konseyi bünyesinde hazırlanan Sözleşmeler veya Bakanlar Komitesi kararı ile de çeşitli organlar oluşturulmuştur. Avrupa Konseyi’nin bünyesinde hazırlanan Sözleşmelerin oluşturdukları organlara örnek olarak; İHAS’ın 19. maddesi ile kurulan ve devamlı olarak görev yapan İHAM, İşkence ve Kötü Muamelenin Önlenmesi Sözleşmesi ile kurumsallaşan Avrupa İşkencenin Önlenmesi Komitesi verilebilir. Ayrıca, Bakanlar Komitesi kararı ile de denetim mekanizmalarını güçlendirmek amacıyla çeşitli organlar kurulabilir. Çalışmanın konusunu teşkil eden 7 Mayıs 1999 tarihli Bakanlar Komitesi kararı ile kurumsallaşan Avrupa Konseyi İnsan Hakları Komiseri¹⁸ örnek mahiyetinde belirtilebilir¹⁹ . Diğer bir deyişle ifade etmek gerekirse, bu organlar kaynağını Avrupa Konseyi Statüsü’nden almazlar. Bunun yerine kaynağını bir Avrupa Konseyi organı olarak, Statü organları tarafından hazırlanan bir sözleşmeden veyahut Bakanlar Komitesi kararından almaktadırlar.

Örnek mahiyetinde İşkencenin ve İnsanlıkdışı ya da Aşağılayıcı Muamele ya da Cezanın Önlenmesi Avrupa Sözleşmesi (İÖAS) incelenecek olursa; Sözleşme, 01.02.1989 tarihinde yedi devletin onayı ile yürürlüğe girmiştir²⁰ . İşkencenin önlenmesine odaklanan İÖAS, hak ihlallerinin meydana gelmesinden sonra yapılacak yargısal bir denetim öngörmemektedir. Aksine, ihlalin meydana gelmesinden önce önleyici nitelikte işlemlere odaklanılmıştır²¹ . İÖAS, İşkencenin ve İnsanlıkdışı ya da Aşağılayıcı Muamele ya da Cezanın Önlenmesi Komitesi (İÖK)’ni kurarak, önleyici nitelikte bir mekanizma kurumsallaştırmıştır²² . Komite’nin faaliyetlerine bakılacak olursa, Sözleşme’nin 7. maddesi’nde belirtildiği gibi “periyodik ziyaret” ve “şartların gerektirmesi halinde gerçekleştirilen denetim ziyaretleri” söylenebilir. Bunun yanı sıra Komite, “ad hoc ziyaretler” gerçekleştirebilir²³ . Taraf devletin daveti üzerine Komite’nin gerçekleştireceği ziyarete de “davet üzerine ziyaret” denilmektedir. Bu ziyaretler sonucunda Komite, önerilerini de içeren bir rapor hazırlar. Bu raporlarda gizlilik esastır. Taraf devletler raporun yayımlanmasını isteyebilir veyahut ilgili devlet önerileri dikkate almazsa bir tür yaptırım olarak rapor alenileştirilir²⁴ .

İÖAS’ye taraf olan devletler, Komite’nin ayrıcalıklı yetkilerini tanımaktadırlar²⁵ . Ancak, işkencenin tanımına ilişkin İÖAS’nin Başlangıç kısmında veya maddelerde herhangi bir açıklama bulunmamaktadır. Sadece işkence yasağına ilişkin, Başlangıç metninde İHAS’ın 3. maddesine atıf yapılmıştır. Bu husus, İHAM ile İÖAK’nin Avrupa Konseyi Statüsü’nde öngörülmeyen; ancak Avrupa Konseyi bünyesinde hazırlanan iki ayrı sözleşme ile kurulan iki ayrı organ olarak, birbirleriyle etkileşim içinde çalışabilecek bağımsız birer organ niteliğinde tasarlandıklarına delalettir. İÖAK ile İHAM biri önleme mekanizması biri giderim mekanizması olarak birbirlerinden faydalanabilirler. Bu bir zorunluluk olmasa da İÖAK, taraf devletlere gerçekleştirdikleri ziyaretler ile devletlerin cezaevi koşulları ve uygulama hakkında geniş bir perspektif sunar ve bu durum İHAM’ın, İHAS’ın 3. maddesi kapsamında yaptığı denetimlerde argüman olarak kullanılabilir²⁶ . İÖAK her ne kadar hukuksal yorum yapmasa da İHAM içtihatlarından yararlanabilir²⁷ . Belirtmek gerekir ki her organ bağımsız şekilde çalışır ve mekanizmaların birbirlerine karşı hukuki bağlayıcılıkları yoktur²⁸ . Ancak uygulayıcıların İHAM’a bireysel başvuru yaparken, Avrupa Konseyi organlarının kullandıkları standartları ve bu organların insan haklarına ilişkin kararlarını bilmesinde ve bunları da kendi başvurularında kullanmasında yarar vardır. Zira diğer organların raporları, tavsiye kararları, görüşleri taraf devlet hakkında bir gözlem sunacağından, Mahkeme’nin dinamik yorum yapmasında etki sağlayabilme ihtimali de her zaman mevcut olacaktır.