İyi İdare Hakkı

The Right to Good Administration

Oğuzhan GÜZEL,Zehra ODYAKMAZ

Bu çalışmada “iyi idare hakkı”nı düzenleyen Avrupa Birliği Temel Haklar Şartına, Avrupa Doğru İdarî Davranış Kanununa (Avrupa İyi Yönetim Kodu) değinildikten sonra, Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesinin İyi İdare Konusunda Üye Devletlere R(2007)7 sayılı Tavsiye Kararının ekinde yer alan “İyi İdare Kanunu” incelenmiştir. İyi idare kavramı kısaca tanımlanmış, iyi idare hakkının kapsamı ve tarafları açıklanmıştır. İyi idare ilkeleri olarak yasallık (kanunîlik), eşitlik (ayırımcılık yasağı), tarafsızlık, orantılılık (ölçülülük), hukukî kesinlik (belirlilik), makûl süre içinde faaliyette bulunma, mahremiyete saygı, katılım, açıklık ilkeleri incelenmiş, dinlenilme ve savunma haklarına ve tazmin yükümlülüğüne değinilmiştir. İyi idare hakkının veya bu hakkı sağlayan ilkelerin doğrudan veya dolaylı olarak yer aldığı Türk Hukuk mevzuatı belirtilmiş, iyi idare hakkına ve ilkelerine atıf yapan yüksek mahkeme kararlarından örnekler verilmiştir.

İyi İdare Kanunu, İyi İdare Hakkı, Kanunîlik İlkesi, Ölçülülük İlkesi, Açıklık İlkesi.

In this study, after addressing the European Charter of Fundamental Rights and the European Code of Good Administrative Behaviour which both regulate “right to good administration”, “The Code of Good Administration” that takes place in the appendix of Recommendation CM/Rec(2007)7 of the Committee of Ministers to member states on good administration, is examined. The concept of good administration is defined briefly, the parties and context of right to good administration are explained. Principles of good administration; lawfulness, equality (absence of discrimination), impartiality, proportionality, legal certainty, taking action within a reasonable time limit, respect for privacy, participation, clarity are studied. The right to be heard and to make statements (right to defense), liability for damage are also mentioned. The Turkish Law and Legislation in which the right to good administration or the principles that ensure this right take directly or indirectly place, is indicated. Examples of high court decisions which refer to the right to good administration and its principles, are given.

The Law on Good Administration, The Right to Good Administration, Principle of Lawfulness, Principle of Proportionality, Principle of Clarity.

GİRİŞ

Hukuk devleti; kendi koyduğu kurallara kendisi de uyan ve uymak zorunda olduğunu bilen devlet demektir. Başka bir ifadeyle hukuk devleti sadece idare edilenlerin değil, idare edenlerin de hukuka uygun davrandığı devlettir. Buna göre idare hukuka bağlı olmak ve faaliyetlerini hukuka uygun yürütmek mecburiyetindedir.¹ Hukuk devleti vatandaşlarına güvence sağlayan devlettir. Hukuk devleti ilkesi uyarınca fertlerin idareden belli bazı taleplerde bulunma hakkı doğmakta, bu da çağımızda insan haklarını ilgilendirmektedir.

Bu çalışmamızda; Avrupa Birliğinin temel haklar kataloğu olarak kabûl edilen Avrupa Birliği Temel Haklar Şartında düzenlenmiş bulunan “iyi idare hakkı”nın gelişimi ve kapsamı üzerinde durulduktan sonra, bu hakkın Türk hukuk mevzuatına ve yargı kararlarına yansımasından bahsedilecektir.

Çalışmamızın birinci amacı; “iyi idare hakkı”nın Avrupa Konseyi ve Avrupa Birliği tarafından korunduğunu ve uygulanması önerilen bir temel hak olduğunu ortaya koymak ve böylece Türkiye’de de “iyi idare hakkı”nın ve ilkelerinin uluslararası yükümlülükler kapsamında hayata geçirilmesinin zorunluluğunu, bu hakkın günümüzde artık vatandaşlık hakkı olarak insan haklarından sayıldığını dile getirmektir.

İkinci amacımız; Türkiye’de iyi idare hakkına ve bu hakkın uygulanmasını gösteren ilkelere yargı yerlerinin şimdikinden daha çok atıfta bulunmaları, idarelerin de benimseyerek hayata geçirmeleri için idare edenlerin dikkatlerini çekmektir.

I. İyi İdare Hakkının Gelişimi

“İyi idare hakkı” Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nde kişilerin sahip olduğu mevcut haklar arasında yer almamış, ilk kez açıkça Avrupa Birliği Temel Haklar Şartı’nın² "iyi idare hakkı" başlıklı 41. maddesinde düzenlenmiştir.³

Avrupa Birliği Temel Haklar Şartı (2000) kabûl edilinceye kadar Avrupa Topluluğunu kuran antlaşmalarda temel haklarla ilgili hükümlere yer verilmemiştir. Bununla birlikte Avrupa Toplulukları Adalet Divanının 1960’tan itibaren geliştirmeye başladığı içtihat hukuku ile Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi hükümlerine ve üye devletlerdeki ortak anayasal geleneklere dayanan bir temel haklar denetimi yapılmaktaydı.⁴

“İyi idare hakkı” uluslararası mevzuatta açıkça geçmese de, “iyi idare hakkının kapsamına ilişkin ilkeler” Avrupa Birliği Temel Haklar Şartı’nda düzenlenmeden çok önce Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesinin tavsiye kararlarında ortaya konulmuştur.⁵

Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesinin 28 Eylül 1977/31 sayılı tavsiye kararı “Bireyin İdarî İşlemler Karşısında Korunması” başlığını taşımaktadır. Bu tavsiye kararı ile bireyin kendisi hakkında bir karar alınmadan önce dinlenilme ve idarî kararlara katılma hakkı, bilgi kaynaklarına erişim hakkı, hukukî yardım ve temsil, idarî işlemlerin gerekçeli olması, işlemlere karşı başvuru yollarının gösterilmiş olması şeklinde beş ilke tespit edilmiştir.⁶

Bakanlar Komitesi kararında üye devletlerin iç hukuklarında bu ilkelerden yararlanmaları tavsiye olunmuştur. Bu ilkeler birçok ülkede toplu halde idarî usûl kanunu şeklinde veya ayrı kanunlar halinde yürürlükte olup uygulanmaktadırlar.⁷

Avrupa Birliği Temel Haklar Şartı, Lizbon Antlaşması (2009) ile değişik Avrupa Birliği Andlaşmasının 6. maddesinin ikinci fıkrası⁸ uyarınca bağlayıcıdır.⁹ Bu doğrultuda Avrupa Birliği Hukuku’nun ve Birlik Hukuku alanına giren ulusal hukukun Şart ışığında yorumlanması gerekmektedir.¹⁰

Avrupa Birliği Temel Haklar Şartı; Giriş, 7 bölüm ve 54 hükümden oluşmakta ve Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nden farklı olarak vatandaş haklarına yer vermektedir. İlk altı bölüm temel hak ve özgürlüklere ilişkin somut düzenlemelere, yedinci bölüm ise genel düzenlemelere ilişkindir.¹¹ “İyi idare hakkı” ise vatandaş hakları bölümünde yer almaktadır.¹² Bu açıdan “iyi idare hakkı” üçüncü kuşak hakların bir çeşidi olarak sayılabilir. Ancak idarenin işlemlerinde birtakım kurallara uyma yükümlülüğü ve devlete pozitif edimler yüklemesi sebebiyle ikinci kuşak haklar arasında da görülebilir.¹³

Şart üç ayrı yerinde atıfta bulunarak Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi ile ilişki kurmuştur: Giriş bölümünde Sözleşmeden kaynaklanan hakları teyit ettiğini ifade etmektedir. 52. maddenin üçüncü fıkrasında Şartta yer alan hakların anlam ve kapsamının Sözleşme ile düzenlenen hükmün aynısı olacağını belirtmiştir. Koruma düzeyi ile ilgili 53. maddeye¹⁴ göre de; Şartın hiçbir hükmü Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi ile tanınmış olan insan haklarını ve temel özgürlükleri sınırlayıcı ve zedeleyici bir biçimde yorumlanamaz.¹⁵

Şartın “İyi idare hakkı”nı düzenleyen 41. maddesi; söz konusu tavsiye kararındaki ilkelerden herkesin dinlenilme, dosyasına erişme hakkını ve idarenin kararlarında gerekçe belirtme zorunluluğunu düzenlemektedir. Şartta yer almasından sonra “iyi idare hakkı”nın detayları ile ilgili taslağı Avrupa Birliği Ombudsmanlığı hazırlamış, Avrupa Parlâmentosu taslak üzerinde çalışmış ve Avrupa Doğru İdarî Davranış Kanunu adıyla 6 Eylül 2001'de kabûl edilmiştir. Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesi, Avrupa Birliği Temel Haklar Şartının ve Avrupa Doğru İdarî Davranış Kanununun kabûl edilişinden sonra özellikle iyi idare hakkına ilişkin tüm tavsiye kararlarını da dikkate alarak, İyi İdare Konusunda Üye Devletlere R(2007)7 sayılı Tavsiye Kararının ekinde yer alan “İyi İdare Kanunu”nu sunmuştur.¹⁶

Bakanlar Komitesinin tavsiye kararları bağlayıcı değildir. Ancak tavsiye kararlarının uzlaşı ile alınması ve Komitenin hükümetleri tavsiye doğrultusunda karar alıp almadıklarını bildirmeye davet etmesi usulü tavsiyelerin dikkate alınmasını sağlamaktadır.¹⁷ Şart ise yukarıda belirtildiği üzere Aralık 2009'da Lizbon Antlaşmasının yürürlüğe girmesinden sonra antlaşmalar ile aynı hukukî değere sahip olmuştur. O halde herkesin Avrupa Birliği kurumları tarafından iyi idare edilmesi ile ilgili kanunî hakkı bulunmaktadır.¹⁸

II. “İyi İdare” Kavramı

İyi idare bireyin insan haklarına yakışır bir muameleye tâbi tutulduğu, makûl ve haklı beklentilerinin karşılandığı, kendisine güven duyulan ve her zaman yanında hissedilen şeffaf bir idaredir.¹⁹

İyi idare, kötü idarenin tersidir. Kötü idare; önyargı, ihmal, başarısızlık, dikkatsizlik, gecikme, becerisizlik, alçaklık, sapkınlık, keyfîlik ve benzeri olarak belirtilmektedir. Hukuka aykırılığın; kötü idareye sebebiyet verse de, kötü idarenin otomatik olarak hukuka aykırılığa sebep olmayacağını da burada belirtmemiz gerekmektedir. İyi idare ilkelerinin tespit edilmesi açısından Britanya’da çalışmalar yapan bir sivil toplum kuruluşu olan Adalet Komitesi; iyi idare ilkeleri taslağını içeren bir rapor hazırlamıştır. Raporda “kötü idareye karşı hukuk yolları öngörmektense iyi idarenin gerçekleştirilmesi için önleyici tedbirlerin alınmasının daha iyi olduğu…” belirtilmiştir. Böylece iyi idarenin sağlanmasının kötü idare sonrasında başvurulacak hukuk yollarını oluşturmaktan daha iyi olduğu ifade edilmiştir.²⁰